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杨银波文集
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彻底改革村民自治制度为民主自治制度


   作者:杨银波
   【大纪元5月4日讯】民主自治,必须要求任何公民摆脱强烈的清官意识和附庸意识,建立现代民主所需要的独立人格之精神。——题记

   对于刚刚起草完毕的2.2万余字的《民主自治制度(草案)》,我有着止不住的激动与振奋,再作此文,以为自荐。我有足够的自信,将本草案在中国部分农村公决为合法制度:坚持“全面公决”的原则,由全体村民建章立制,使其具备合法性基础。先由村两委内部逐条逐款修改,再将《草案》和《问卷调查表》下发公众,综合意见之后再行修改;再下发公众,再根据补充意见修改。最后,召开村民代表会议(也可以对村民代表采用“问卷调查”的方法),逐条逐款进行审议,经审议通过后章程生效,而后印成册子分发给村民共同遵守、施行、监督。
   这个“小宪法”工作,一旦完成,任何参与者都是制度建设的功臣。我作为起草者,或者作为知识产权所有者,由衷地期盼这严格按照书籍格式排版设计的草案,能够演变为实实在在的现实。它那无可言喻的思索努力,在体制森严的羁绊之中,实可谓大刀阔斧,快刀斩乱麻。本草案暂不全副上载网络、书籍或报刊,现整理重要的部分,授权《大纪元》上载。
   第一,设计框架。
   包括前编、四编,共计五编22章。前编:制度建议,措施建议;第一编:民主选举制度(村党支部换届选举制度、村党支部领导成员职责、村委会换届选举制度、村委会领导成员职责、村团委选举制度、村妇代会选举制度、村民代表选举制度、村民小组长选举制度、村民小组长工作职责);第二编:民主决策制度(村党支部议事决策制度、村委会议事决策制度、村民会议制度、村民代表会议制度);第三编:民主管理制度(财务管理制度、集体资产管理制度、村干部任用管理制度、党员教育管理制度);第四编:民主监督制度(政务公开制度、财务公开制度、财务监督和审计制度)。
   第二,设计理念。
   (1)公民社会。(2)全面公决制与问卷调查制。(3)改革会议制为议会制,改革代表制为代议制,改革灌输制为研讨制。(4)弱化党权,强化具体行政权。(5)鼓励政府、市场、NGO分工合作、分工治理。(6)防止腐败制度和专制制度的“反复辟”。(7)推倒新三座大山(公款类):公款大吃大喝,公车消费、公款出国或旅游。(8)尊重“反对型政治”,无条件地尊重言论自由和监督权利,向反对者学习。(9)引入专业法律,如《会计法》、《企业法》、《土地管理法》,及股份制,包括按股分红和按资获利的分配体制,使村里的产权主体具有多元化和社会化的性质。(10)建设人才网络,引进管理人才、专业技术人才、法律专业人才、知识精英,充实农村管理与宣传。(11)普及互联网,运用互联网。(12)加大集体私有化程度。(13)从强制型村委会向服务型村委会转型,彻底消除官僚意识、权力垄断意识,增强权利意识。(14)尊重和保护外来人口的合法权益。
   第三,设计措施。
   除第一编至第四编的“四个民主”之外,另格外设计现代化措施17条。其中6条是:
   (1)设立“青年创业基金”,解决青年创业时出现的资金周转困难,积极支持青年创办私营企业。(2)设立《民主自治网》,设立栏目包括:公开帐目、村内事务、社会参照、公民教育、政策法规、外来投资、人才网络、民工专题、便民服务、公民论坛、留言版、基层建设季刊(电子版)等,并设立主任电子信箱、书记电子信箱。(3)负责宣传的村内成员,多宣传公民权益意识和法治意识,尤其是大小标语,更要注意运用现代化视野的语言和观念,杜绝只是强调“打击”、“义务”的宣传。(4)严格个人建房审批程序、村工作人员请假规定、建设工程规定、治安队职责规定、村安装通讯工具管理规定、福利保障政策。(5)聘用律师作为村委会法律顾问。聘用社会精英人才,作为村两委参谋、智囊。(6)每周或每半月,专门设立“信访日”,集中接待民众来访。
   第四,设计条件。
   条件,是针对任何村行政者、代议者的任职条件。弱化“党化标签”,强化以公众权益作为第一衡量标准。例如党支部(海选式两票制,党支部书记)与村委会(海选式,村委会主任)的关系,明确规定为:党支部致力于村实际事务,与村委会成为“搭档”,避免内部权力斗争。两委领导者的任职条件相似之处在于:
   (1)有较高的政策水平、民主意识和公民意识;(2)市场经济意识强,有能力带领民众发展经济和走共同富裕道路,并致力于消除贫富严重分化和社会极端矛盾,善于发现隐性矛盾;(3)具有全局统筹观念和雄厚的民意基础,善于协调各方面力量;(4)公正廉洁,具有奉献精神;(5)工作精力充沛,社会阅历、见识和社会实践丰富,对于所从事的公众服务事业,鞠躬尽瘁。村委会主任的任职条件更严格地增加了一项,而且列于所有条件之前:行政能力强。诸如此类明显弱化党权的规定处处可见,比如:尽量减少党务开支和时间耗费;坚持从党内民主向党外民主的过渡和转移的原则;除非有关村民紧迫的公共权益的紧急党务,否则不必召开支委会会议;鼓励村两委联席会议。
   第五,设计重点。
   相对原则化、精简化的制度,是村团委选举制度、村妇代会选举制度,有一些硬性规定,比如:鼓励自由合法竞选;候选人名单必须尊重任何竞选者,不得主观裁定、操纵;选举以无记名投票通过,须超过半数,不能用举手表决的方式。设计重点是:村两委制度、村民代表选举制度、村民小组长选举制度与工作制度,及决策、管理、监督。村民代表选举制度是草案之中最详尽的设计,民选代表实为民选议员,又增加对任何权力者进行罢免的程序操作指南。村最高权力机构是村民会议,村民代表会议是村民会议闭会期间内的最高权力机构,这个会议不仅具有巨大的 “议”权,我特意归于它之下的民主理财小组更具有巨大的“查”权。更规定村民代表会议的巨大包容性,比如:举行会议时,可同时吸收老干部、普通党员、村办企业负责人及村内外精英人才(如权力精英、经济精英、知识精英、关系精英等)参加,听取他们的意见和建议,但老干部、普通党员、村办企业负责人及村内外精英人才不参加表决。
   第六,设计关键。
   民主自治,追究到底,都是以“大治权,小政权”的观念而设计的,所以民主管理(治理)是整个制度的关键。仅财务管理制度就有18条,集体资产管理制度是30条,村干部任用管理制度之中的“村干部考核奖惩”也实行全民民主。干部考核的规定是:实行民主考核制度,村民是“考官”。所有被考核对象均要按照“德、能、勤、绩”提供书面的述职报告,粘贴于村公告栏。考核领导小组向村民发送“考核票”, “考核票”是基于对被考核对象的述职报告的评估而设计的评票,秘密打分。村民、党员、村民代表会议组成人员、主要企事业单位负责人均有考核权,填写“考核票”,而后投入“公决箱”邮筒。核领导小组负责搜集、整理、统计“考核票”,并于公告栏以书面形式公布统计结果,也要将考核结果反馈给被考核对象本人和上交镇党委,并作为干部调整,发放年终报酬和奖励的重要依据。对于不称职的村委会成员,要及时进行沟通,帮助其提高。对于村民强烈不满的村委会成员,可以提请村民会议进行罢免;对于村民强烈不满的党支部成员,可以提请镇党委进行撤职。
   第七,财务与资产管理是最复杂、但也最关键的,所以我规定得特别严厉,比如:
   (1)收款使用统一的发票,由会计制单,发票由会计专管。出纳员不得以私人名义开户存款,不准以白条抵库,不准挪用公款,不准公款私存,不准出租、出借银行帐户。严格控制各种借款;(2)执行项目及经济开支审批手续,一切支出必须取得对方的合法凭证,详细注明用途,有经手人,证明人,和领导审批。坚持原则,对不合符制度、手续、不真实、不合理的开支,坚决拒绝支付;(3)会计员、出纳员不得互相兼职。财务人员最好要求要持证上岗;(4)做好财务会计档案管理工作,设立会计档案柜;(5)出纳员应严格执行现金出入库手续和村级发票报销制度,坚决杜绝公款私存。现金收入必须按时存入银行,现金库存不得超过2000 元,以确保安全;(6)凡工程等重大承包项目,必须严格按照项目合同规定的内容付款,经村民主理财小组或有关部门审计后方可决算;(7)未经村两委所有成员集体商量,任何人不得自作主张或借集体名义,对外签订经济合同或为他人(单位)提供经济担保。否则造成的一切损失,谁办理谁负责;等等。第七,设计公开。
   公开,以100%的顶级程度来予以设计,这种苛刻的设计实在是不得已而为之,但又是必须为之。例如财务公开制度,在“公开内容”处,就包括原则性的13项,这13项又总共包括40个子项目。除一般性的项目之外,特别增加:村干部工资报酬情况,及条条款款的损益性收支、非损益性收支,债权债务,收益分配;甚至,未分配收益都要公开。公开程序更是苛刻:
   (1)由民主理财小组对帐目、凭证和实物、存款进行全面核实;(2)民主理财小组出具审核意见,经村、组社区性组织主要负责人主管会计和民主理财小组成员共同签字;(3)村、组社区性组织主要负责人应安排专门时间,接待民众来访,解答民众提出的问题,听取民众的意见和建议。对民众在财务公开中反映的问题要及时解决;一时难以解决的,要作出解释。不得对提出和反映问题的民众进行压制或打击报复。财务公开,明确规定“必须做到细、全、明、实”:(1)细,即公开项目要详细。例如必须公开审批对象、审批理由;全,即财务收支手续要齐全。凡公开的财务收支项目一律要公布经办人和审批人;明,即财务支出去向要透明。禁止用“其它支出”或“杂支”等名义进行公开;实,就是公开内容要真实。
   民主理财,在整个制度之中,在我看来是最厉害的监督势力,虽然它只是由6名人员组成。这6名人员的任职条件是:具有一定的文化水平,懂基本的财会知识,非村、组主要领导干部及其直系亲属。他们的权力是有保障的,即:把它归于村民会议闭会期间的最高权力机构——村民代表会议旗下,他们依法履行监督职责受法律保护,任何单位和个人不得阻碍、威胁和打击报复,他们的报酬也采用误工补助的办法,不受制于村两委之下,村两委反而要向其负责。他们这种权力大到一种什么样的程度呢?我规定了20条明晰细则。尤其扩大他们两个大项:一是“村民主理财小组的审计范围”,二是“民主理财小组享有预决算初审权、财务开支监督权和对不合理开支否决权”。他们的“有权”表现在:

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