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大政府小责任

   

    从去年到今年风气有一些变了,从去年的郎顾之争到顾雏军被抓起来,关于医疗改革不成功,医疗改革不成功中国公共服务体系的崩溃,不但是医疗,包括教育等等,因此引起很多的批评。很多问题就像刚才大军讲的那样,其实有很多问题,包括顾雏军背后的现象等等,二十几年的改革,老实说不断一下子往这边摆一下子往那边摆的过程,已经摆了好多次了。现在我们指出这些问题,其实并不是为了使他再一次出现所谓的循环,一管就死、一放就乱的循环,要讨论这个问题在什么地方。

     前几天我就医疗改革问题专门写过一篇文章,前天在中国新闻周刊上登出来,但是登出来的时候,由于种种原因做了比较大的修改。那篇文章的题目叫“权力太大了,责任太小了”,让我国公共服务的问题。通常人们讲的公共服务出现问题,社会保障不足,通常人们认为是小政府理论或者说是市场万能论造成的。这种说法我觉得在一般的宪政国家是无可非议的,的确就是这样的。但是在我们这种国家就很难说,因为实际上公共服务问题不是现在才有的,我们的两千多年来一直有这个问题,这就是经常有人讲的,中国以前国家权力只达到县一级,县以下是乡自治的,这话是说反了,国家责任连县以上都未达得到,但是国家的权力可以说无孔不入,中国有一句唐诗,国家权力已经达到了认识深山更深处,但是这个国家的责任不但县以下没有达到,连县以上也未达得到,“平时闹事无人问,浮在深山有远亲”。意思是,不仅县以下没有公共服务,连县以上也是没有公共服务的,我们国家的法家传统从来鼓吹最大程度的皇权,但是同时也是鼓吹最小责任的,最小的皇责的。我们国家法家最强调反对所谓的福利的,专门讲过绝不能救助穷人,因为穷人不是懒汉就是醉鬼,如果救助他是帮助懒汉和醉鬼。如果反对社会福利,是否意味着主张自由放任呢?也不是,我们国家的法家认为穷人不应该救助,可以抓起来,这种现象一直同时存在的。

     49年以后的情况,我觉得有了一个变动,这个时候我们国家的权力和责任都同时扩大了,但是我们国家的权力,对社会的控制可以说扩大了很多,但是这个国家对社会的责任也就提供公共服务业应该说有了相应的扩张,但是扩张的幅度和权力扩张的幅度是完全不对称的,服务扩张得少,权力扩张得多。包括这次医疗改革的时候,对计划经济公共服务给予了很高的评价,这个应该说是有理由的,但是我必须指出,这种高评价另外一个方面,比如说就医疗而言,人们通常都讲,文革后期的合作医疗如何好,现在如何糟糕,恐怕这样讲忽视了几个问题,第一我们假定在传统时代,也就是说在49年以前,中国是完全没有民间公共互助功能的,这其实是不对的,我在这里请大家看一下复旦大学的那本书,《中国人口史民国卷》,里面就谈到了对民国时期的类似今天合作医疗的事情,也就是民间自己搞的公共服务体系的效能问题,而且引了当时的国联等很多外国学者当时对中国事情的评价,也就是说这个事情在49年以前不是一点都没有,49年以后曾经有一度比49年以前要差了,因为当时的中国民间社会的自治功能被破坏得很厉害,因此毛泽东当时在文革的时候,一再讲农民缺衣少药不是没有道理的。在文革后期,当然有了合作医疗,合作医疗的确也是承担了相当大的功能,我在农村的时期就曾经当过三年所谓生产队卫生员,也就是所谓的赤脚医生,对这个事情是怎么运作的,我当然也是知道的。

     但是对这个事情也不能说得过高,有一点是很明显的,合作医疗制度在78年以后基本上就解体了,但是对农村公共服务的抱怨到了90年代后期才尖锐起来,现在人们讲得很多数据,有多少人是病死在家里的,往往跟93年前后做对比的,中国的乡村或者一般意义上的公共服务出现一种崩溃式的局面,主要是1994年以后,尤其是分税制以后恶性发展起来的,分税制大家知道就是财权上收、财责下放的过程,权力包括收入,按照有些学者的建议,要强化汲取能力,但是公共服务责任在这以后并没有得到加强,反而是弱化了。所以说,中国一直有这样的问题,由于中国有一个权责不对应的机制,权力不承担相应的责任的,所以有一个很大的问题,往往同时存在着权力太大的问题和责任太小的问题。

     在这种背景下,我们要警惕说,我们抽象谈什么大政府、小政府,在中国,大政府理论和小政府理论,常常同时存在,往往讲的就是,一讲大政府就是要扩张政府的权力,一讲小政府就是要推卸政府的责任,这两种取向反复交叉的结果就是使责任越来越小,权力越来越大,我们改革这二十年来,经常讲的一句话叫放权让利,可是在我刚才讲的这种体制下,往往所谓真正权力放了没有呢?我觉得与其说是放权,不如说是卸责,于是说让利不如说是争利,因此放权让利的改革走到后来就变成了实际上卸责争利的改进,一方面公共服务部门公共服务责任越来越差,但是一方面利用权力垄断市场进行创收的权力却越来越大,一方面放弃公共责任,一方面利用权力,利用公共资源创收,这种现象其实可以说是在同时存在的。因此,我们在面对这种问题的时候,我们还要避免一下子大政府,一下子小政府的循环,尤其是要避免一下子大政府拼命扩张权力,一下子政府阶段拼命推卸责任,导致这样的问题。走向市场经济,它的确要讲所谓小政府的,但是所谓小政府指的是要摆脱权力的不正当的舒服,而不是说摧毁社会保障,是指限制政府的权力,而不是要推卸政府的责任。当然在宪政条件下,我们知道,宪政的一个基本的功能就是使公共权力和公共责任做到合一,有多少权力,就承担多少责任,我需要你承担大的责任,我就给你大的权力,我要限制你的权力,我就不能指望你能承担太大的责任。所以,在宪政时代,的确会有我到底是给你大一点的权力,大一点的责任好呢?还是给你一点的权力,小一点的责任好呢?这两种取向,也就是我们通常讲自由放利和福利国家的取向,也就是通常所讲左和右的两种取向,现在两种取向很难说哪种不对哪种对,但是有一点必须讲清楚,无论哪一种取向都不会赞成权大责小的体制,尤其不会赞成有权无责的体制,这种体制不管左派还是右派都要反对的。

     但是中国也有一个很怪的现象,去年我在美国的时候曾经有一个朋友曾经问过,他说我不知道你们中国到底是左派得势还是右派得势?你们中国如果左派得势,为什么在所有的国际场合上,你们中国的代表是最反对讨论劳工权力,无论在任何场合,一提到劳工权力,中国的代表马上跳出来,这个问题怎么能谈呢?绝对不能谈的。如果说你们是右派得势,为什么你们现在又轰轰烈烈反对新自由主义呢?我说这个问题其实很好解决,如果左派右派是指你们的那种意义上的左派右派,在中国都不吃香的,因为你们的右派要限制政府权力,你们的右派要追问政府责任,这两种人在我们那里都不喜欢的。但是我们政府也喜欢,也需要左派和右派,需要什么呢?需要为政府扩大权力的左派,为政府推卸责任的右派,最好又左又右,既扩张权力又推卸责任,这才是最容易得势的,真正的问题是相反的,中国的确需要左派,因为政府责任太小,政府的确需要右派,因为政府权力太大,因此我们一方面限制政府权力的这种改革,严格来说就是规范,建立一套政府权力,授权和问责机制,建立一套委托代理机制,实际上说得简单就是建立具有政治文明的体制。

     另一方面,追问政府责任,这种意义上的改革我觉得也是需要进行的。因此我专门提到,我很欣赏最近医疗有一句提法,现在医疗卫生改革是要强化政府责任,没有讲到关键是要扩大政府权力,这个说法是很对的,因为现在产生一系列的问题都不是权力太小的问题,而是责任不够的问题尤其是教育,要搞市场化,教育产业化,可是我们知道,在教育领域,民办教育进入的门槛是非常高的,而且也是很不合理的,这么多年来一直有民办民工学校被取缔的消息,理由是说,民工学校档次太低了,档次高又怎么样呢?有一个规定民办高档教育只能承担慈善功能,不能盈利。民办教育如果不能盈利,官办教育可以用国家的资源为个人牟利,一方面民办教育准入很严格,但是我们这些年来,我们的官办学校,尤其是国家财政重点扶持的所谓重点学校,都大量搞一校两制一校两牌,校办民校,中国现在有很多的民校,但是民校不是真正民营的,是重点学校翻一块牌挂的,就用国家的资产,用国家的人力,高收费,为小集团和个人创收。这样高收费和创收又不允许别人进入,用采取用权力垄断排除经营者的办法,这是不折不扣的卸责争利,一方面放弃公共服务责任,把公共服务责任推卸得一干二净,一方面又把权力行使淋漓尽致,像这样的做法,在两方面有很大的问题。如果中国不走出怪圈的话,很有可能怎么改都不行的,像现在有些老百姓讲的,一个萝卜老头切,左右都是你得,一讲收拼命管住老百姓,一讲放就拼命放权贵,结果就是我讲的,存在此或效应,收也是你,放也是你。

     大家知道,从去年朗顾之争开始,很多人痛感中国公共资产被所谓地流失,实际上用很不正当的手段落入一小撮私人的手里,但是在中国两种主义都存在,自由主义者认为资产被自由放任,社会主义者抱怨被公共财产被侵犯,这两者有没有矛盾,这两种现象同时存在,而且它的根源就是一个,就是不受制约的权力,用左手把老百姓的资产弄进国库里头,又用右手把国库的资产弄到某些私人手去,这实际上是流水线式的过程,我们不能只反对左手不反对右手,不能只反对右手不反对左手,明明左右手齐全,不能说是残废人,只有一只手,一个现代的社会也可能左派掌权所谓福利国家,也可能右派掌权自由放任,不管哪样的国家,这两只手都必须要关注,市场机制的作用多一点,政府管理机制多一点,这并不是真正的问题,很可能没有公平的市场竞争,也没有真正的公共的服务。

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