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从收容审查看中国宪政的若干问题

    李进进 〖重新发表注:此文写于十多年前,发表于1994年春季号上的《知识分子》。今天读来仍然感觉此文是针对中国当今社会所写。感慨之余发现,不是此文作者有远见之明,而是中国在政治方面是几十年不变。虽然中国公安机关现在一般不再适用收容审查,但类似的违法和违宪的制度照样存在,比如劳动教养,而且在重大的事件面前,法律被完全地抛掷脑后。公安机关在需要时可以创造出许多来完成“人民民主专政”的办法和手段。此次重新发表于网上,纠正了几处明显的错别字。原文有注,可索取〗

    中国现行宪法第三十五条明文规定“人身自由不受侵犯”。然而在司法实践中,中国存在一个剥夺人身自由的非法的行政程序。这就是世人广为批评的收容审查制度。这种现象表明,中国宪法规定的公民的权利和自由并未得到保障。中国有宪法而无宪政。

   宪政一词有不同的理解。本文是从宪法的内容和实施两个方面来理解的。从其内容来看,一个专政独裁的宪法是谈不上宪政的。宪政是建立在旨在保障民权限制政府权力的宪法之上。同样,如果宪法一方面规定公民权利不受侵犯,另一方面又在别的条款予以限制之或通过意识形态予以否定之,也是谈不上宪政的。从其实施方面看,仅有宪法而不实行,或者在宪法外另有一个政治权威和具有法律实效的规范体系,此种情形也绝不是宪政。

   中国人对宪政一词并不陌生。孙中山先生为中国革命提出过军政、训政、和宪政三阶段论。这里的宪政就是指“宪法”之治。 以毛泽东为首的中国共产党人曾在三十年代用宪法这一政治口号同国民党统治者进行斗争。中国共产党一九四九年夺得全国政权后,有过一部宪法性文件即《中国人民政治协商会议共同纲领》,并分别在一九五四年、一九七五、一九七八、一九八二年制定过四布宪法。这些宪法性文件都宣告一切权力属人民这一类似西方人民主权的原则和广泛的公民权利和自由。众所周知,宪法规定的民主内容均未真正的实施。就中国现实政治而言,宪政尚未开始。

   本文试图从分析一个实例即收容审查这一行政措施入手,解析中国有宪法而无宪政的若干问题。分析的思路沿着两条途径进行。一是排除孤立的看某一个条款的做法,将宪法的条款同其他相关条款和宪法的原则联系起来分析中国宪法。欧文•费思教授(Owen M•Fiss)曾用这种方法分析过中国的言论自由。 本文则用这种方法分析人身自由,但侧重点是联系中国宪法的原则和相关的制度进行分析。二是通过考察中国的司法实践来分析。

    按照这种思路,中国在实行宪政方面存在三大问题:㈠ 在宪法之外,中国还存在着一套与宪法相背离的,或者说无宪法根据的强制规范体系。

   ㈡ 中国司法制度在设计和实际操作上不能够完成矫正政府违宪和违法行为的任务。

   ㈢ 中国宪法的原则和意识形态在理解和执行中,与宪法自身规定的有关公民权利和自由相矛盾,或者说他们为政府限制和剥夺公民的权利和自由提供了理论工具,同法治的精神背道而驰。

   宪法之外的强制规范体系

    分析法学派凯而森(Hans Kelsen)曾对法律规范的结构有过精辟的论述。他认为,一个国家的法律秩序不是平行的结构,而是由上、下不同等级的法律规范所构成。每一种规范都由其上一级规范所创制,故有着高级规范和低级规范之分,“宪法是一国法律之中的最高一级,被推定为一种基本规范”。

    这种观点符合宪政所要求的法制原则。宪政本身的基本含义,从法律层面上看,宪法是一国最高法律,具有最高的法律效力,是一切法律的最后渊源;从政治层面上看,宪法应当是最高的和唯一的政治权威。若宪法之外还存在着基於另一种政治权威而产生的背离宪法的另一套法律或具有法律实效的强制规范体系,那么,这就绝不是法治,更谈不上宪政。

    当试图回答什么是收容审查,它是如何发展而来时,我们可以发现,在中国宪法关于人身自由不受侵犯的条款之下,还存在着一套没有法律或宪法根据的剥夺人身自由的强制规范体系。换句话说,若从收容审查所依据的规范上溯推演,从中国宪法和立法之中找不到其渊源,你只会推演到党的领导和人民民主专政这种意识形态和政治主张中去。

    收容审查最早出现於一九六一年,其根据是中共中央批转的公安部、内务部党组《关于坚决制止人口自由流动的报告》。根据这个报告,收容审查主要是针对人口的自由流动问题。该报告指出,“凡是自由流动人口,一律坚决收容起来,分别处理”。一九七五年,收容审查的对象重点转向流窜犯罪分子,其根据是国务院批转的公安部、铁道部《关于全国铁路治安工作会议的情况报告》。 一九八零年,国务院发文将收容审查合并於劳动教养,并明确规定了收容审查的对象、收容场所。这个文件就是“著名”的国务院[80]56号文件。 依据这个文件,公安部先后颁发了几个通知。最高人民法院曾在一九七八、一九七九、一九八一年的三个批复中,承认了罪犯在判刑前被公安机关收容审查的日期,可以拆抵刑期。

    这些文件给收容审查确定的对象是:1、有轻微违法犯罪行为又不讲真实姓名、住址、来历不明的人;2、有轻微违法犯罪行为又有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑的人。收容审查的场所是劳动教养场所。收容审查的期限一般为一个月,最长累计不超过三个月。

    收容审查的性质,按照公安部的一个通知,是一项强制性的行政审查措施;公安部一位负责这方面工作的官员曾解释为是“在短期内限制人身自由的治安行政强制措施”。 笔者的亲身体验和大赦国际组织发表的一些材料也证实收容审查是剥夺人身自由的一种强制措施。被收容的人的待遇同根据中国行诉法所规定的限制人身自由的行事拘留和逮捕一样,关押在看守所(有时公安机关的关押场所挂着看守所和收容所两块牌子,但被关押的人却混杂在一起,同等的待遇和同等的管理)。他们在看守所中没有活动的自由,没有通信和会见亲友的自由,更谈不上会见律师。

    收容审查一直由公安机关来执行,被收容审查者的结果可能有三种去向,一是教育释放,二是被劳动教养,三是根据刑事诉讼法进入刑事诉讼程序。

    由于收容审查是一种行政程序,国外的人权组织也常称之为行政拘留程序。但学习和研究中国法律的人都清楚地知道,在中国宪法和国家立法机关(全国人大和全国人大常委会)的立法中,找不到其宪法的或法律上的依据。中国宪法第三十七条关于人身自由的规定有三个含义:1、公民的人身自由不受侵犯,这是一般意义的宣告;2、限制逮捕的条件,即未经检察院机关批准或人民法院决定并由公安机关执行,公民不受逮捕;3、禁止其他任何方式的非法拘禁。中国形式诉讼法关于刑事强制措施规定有五种:1、逮捕;2、拘留;3、监视居住;4、取保候审;5、拘传。中国治安管理处罚条例关于限制人身自由的规定只有一种,即行政拘留,但这是一种行政处罚,而非程序性的调查期限,并且最高拘留日期为十五日。收容审查不是一种刑事拘留。刑事拘留的日期一般为三天,在特殊情况下不超过十日,其前提是正在犯罪或有一定证据证明犯罪。刑事拘留是公安机关向检查机关批准逮捕之前的强制人身的一种临时措施。收容审查更不是行政拘留。行政拘留是治安管理处罚条例规定的一种对治安违法行为的惩罚方式。

    收容审查缺乏法律根据,对此中国的公安部也直言不讳。它在一个通知中说:“这项强制性审查措施,虽然是公安机关同流窜犯罪分子作斗争和维护社会治安秩序所必需的,但目前还未制定出明确的法规。因此,今后在制定有关法规之前,不宜公开报道”。公安部曾就收容审查的法律依据问题,向全国人大常委会法工委微求意见。全国人大常委会法工委回答是:“一九八零年国务院《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一於劳动教养的通知》(国发[1980]56号文件),可视为行政法规,在未正式立法之前,可以作为收审的法律依据”。这个意见本身无法律效力,因全国人大常委会法制工作委员会,不是由人大代表或常委委员组成,它是一个秘书班子,非国家立法机关,亦无权解释宪法和法律,故其决定无法律效力。另外,这个意见将国发[80]56 号文件视作法律依据也不妥当。国发56号文件即便算作行政法规(它是在一九八九年底才公开,收录在《中华人民共和国法律全书》一九八九年六月第一版),其性质只能视为委任立法,按中国权威的解释,是实行法律的细则性规定。 这一性质要求,细则要有法源。收容审查无法律渊源前已指出。中国宪法上讲的“依照法律”、“非法”等“法”字也仅仅指国家立法机关制定的法律。故将国务院[80]56号文件视作一种法律依据,本身不符合中国宪法。此文应视作非法的行政命令,根据这一文件建立起来的收容审查程序不言而喻地属于宪法的“非法拘禁”之例。

    尽管收容审查没有宪法和法律的根据,但确实有一套政策依据。前文分析已经引用了其部分的出处,也证明了其违宪和违法性。为了深刻地理解中国的法律制度,我们大有必要深入地分析这套宪法之外而又实际发生法律实效的规范体系。下面乃已收容审查作为实例予以剖析之。

    先看看其构成,见下表:

   有关收容审查的政策性规范构成表(说明)

   序号 时 间 发 布 机 关 文 件 名 称

   1 1961.11 中共中央批转《公安部、内务部关于制止人口自由流动的报告》

   2 1975.08 国务院批转《公安部、铁道部关于全国铁路治安工作会议情况报告》

   3 1975.12 公安部《关于作好元旦、春节期间清查流窜犯工作的通知》

   4 1978.11 公安部《关于整顿和加强对流窜犯罪分子收容审查工作的通知》

   5 1980.02 国务院《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一於劳动教养的通知》

   6 1982 中共中央批转《全国政法工作会议纪要》

   7 1985.07 公安部《关于严格控制使用收容审查手段的通知》

   8 1986.07 公安部《关于立即认真整顿收容审查工作的通知》

   9 1987 公安部《关于不宜公开报道收容审查的通知》

   10 1987.06 全国人大常委会法制工作委员会《关于收容审查法律依据的意见》

   11 1978.07 最高人民法院《关于罪犯在公安机关收审期间可否折抵刑期的批复》

   12 1979.01 最高人民法院《关于罪犯在公安机关收容审查期间折抵刑期两个具体问题的批复》

   13 1981.09 最高人民法院《关于罪犯判刑前被公安机关收容审查、行政拘留的日期乃应折抵刑期的复函》

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