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郭罗基作品选编
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2004
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《论“依法治国”》
·《论“依法治国”》封面
·出版说明
·目录
第一章 “依法治国”与宪政
·01“依法治国”是什么样的法治?
·02实行法治必须树立宪法的权威
·03宪法是否有权威首先在于如何立宪
·04宪法是否有权威还在于如何修宪
·05宪法的内容
·06宪法的精神
·07宪法和宪政
第二章 “依法治国”与民主
·08宪政是近代的新型民主
·09中国人怎样理解民主?
·10民主不是多数压制少数
·11民主不是错误服从正确
·12民主不是为了集中
·13民主集中制不是民主制
·14民主必须和自由协调
第三章 “依法治国”与自由
·15行为规范和人的自由
·16在不自由中争自由
·17自由的冲突与和谐
·18普遍的自由就是平等
·19自由不能没有限制
·20自由的界限是法律
·21人身自由是最低限度的自由
·22居住自由是人身自由的延伸
·23思想自由是精神的天性
·24能否“统一思想”?
·25言论自由是利权不是义务
·26何谓“煽动颠覆国家政权”?
·27新闻出版自由是利权不是权力
·28“舆论一律”有什么好处?
·29结社自由是人身自由和表达自由的结合
·30组党自由是公民的参政利权
·31自由和民主的根源是人权
第四章 “依法治国”与人权
·32人权在中国
·33人权问题上的分歧是什么?
·34中国政府在人权问题上的迷思
·35人权的共同标准和不同标准
·36人权的结构
·37追求人权的历史过程
·38人权和国权、主权
·39人权和公民权
·40国际人权宪章和中国公民利权
·41公民的基本利权和义务
·42人权和法律
第五章 “依法治国”与法律
·43什么是法律?
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论“收容审查”的违宪性

一九八九年“六四”以後,中国政府大批抓人,声称“依法进行收容审查”。依的甚么“法”?何谓“审查”?“收容审查”由来以久,近年来特别成了对付政治犯的方便手段。
    中国公安机关承认,一九八九年度“收容审查”了九十七万余人,一九九零年度“收容审查”了九十万二千人。⑴这个数字,可能是大大缩小了的。据署名文章透露,仅一九八八年就“收容审查”了一百五十万人。⑵即使是大大缩小了的数字,也大大超过了由公安机关向检察机关正式提请逮捕、批准逮捕的人数。⑶这就是说,以“收容审查”的名义所抓的人,是最大的一宗。在中国如此广泛使用的这种限制、剥夺人身自由的严厉措施,并无合法的依据。美国律师人权委员会的调查报告把它称之为“中国特色的刑事诉讼”,“公安机关可以不使用正式刑事程序,严厉惩罚那些所谓罪犯和政治犯”。⑷联合国人权事务委员会任意羁压工作小组指出,中国的“收容审查”是通过“不确定期限的行政措施”剥夺个人的人身自由,把它归入“任意性羁压”之列。⑸
    中国现行的法律体系中,并无收容审查法。许多被“收容审查”的人,拿到通知书一看,原因栏目中写的是“根据国务院关于收容审查的决定”。⑹公安机关行使“收容审查”权力的依据,习惯称之为“国务院五十六号文件”,不过是一个“通知”,它的全称是《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》(一九八零年二月二十九日)。《通知》中说:
    “1.从今年下半年起,对有轻微违法犯罪行为、尚不够刑事处罚需要进行强制劳动的人,一律送劳动教养。”
    “2.对于有轻微违法犯罪行为又不讲真实姓名、住址,来历不明的人,或有轻微违法犯罪行为又有流窜作案、多次作业、结伙作案嫌疑需要收容查清罪行的人,送劳动教养场所编队进行审查。”

    对于违法犯罪行为的事实已经确定(即使轻微),需要进行“强制劳动”,是属于刑事实体方面的措施。对于违法犯罪的事实不清需要进行“收容审查”,是属于刑事诉讼方面的措施,二者性质不同;而性质不同的二者又统一于第三者——“劳动教养”。根据国务院《关于劳动教养问题的决定》(一九五七年八月一日),“劳动教养”是“为了把游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动能力的人改造成为自食其力的新人”。“劳动教养”一般来说并非针对违法犯罪行为。国务院的《通知》却说:“强制劳动的对象和收容审查的对象同劳动教养的对象基本相同,没有实质性的区别。”根据国务院自身的文件所解释的概念,将“强制劳动”和“收容审查”统一于“劳动教养”,也是混淆罚与非罚、罪与非罪的界限。
    除了界限不清,还有政令不一。国务院的《通知》将“收容审查”统一于“劳动教养”,此前应有单独决定,此後则不应单独使用。实际情况是此前国务院并无关于“收容审查”的决定,此後“收容审查”和“劳动教养”又照样并行不悖。
    国务院一九八零年的《通知》说:“一九六一年以来,经党中央、国务院先後批准,各地公安机关对轻微违法犯罪的人和流窜作案嫌疑分子采取了强制劳动和收容审查的措施。这两项措施,……发挥了积极作用”云云。一九六一年以来所采取的“收容审查”是甚么性质的?一九六一年十一月十一日,公安部有一个《关于制止人口自由流动的报告》,提出:“凡是自由流动人口,一律坚决收容起来,分别处理。”这里的“收容”,後缀是“遣送”不是“审查”。“收容遣送”与後来的“收容审查”根本不同,是由民政部门负责收容遣送“流动人口”回乡。“收容审查”的概念始于一九七八年。“文化大革命”中到处盛行“隔离审查”,以此限制、剥夺人身自由。“收容”与“审查”联系起来,不能不说是“文化大革命”的影响。一九七八年十一月十一日公安部发出《关于整顿和加强对流窜犯罪分子收容审查工作的通知》,规定“收容审查”的对象“应限于现行流窜犯罪和有重大流窜犯罪嫌疑的分子,以及逃避监督改造到处流窜的四类分子。”与一九六一年的“收容遣送”针对“流动人口”不同,“收容审查”是针对“流窜犯罪分子”。国务院的《通知》将公安部规定的“收容审查”的对象改为“有轻微违法犯罪行为”的人,扩大了外延。之後,公安部的另一《通知》又改变了国务院的《通知》。一九八五年七月三十一日,公安部发出《关于严格使用收容审查手段的通知》。其中规定,“收容审查”的对象为两种人:有流窜作案嫌疑的人;有犯罪行为又不讲真实姓名、住址,来历不明的人。“收容审查”的时间,一般为一个月;在一个月内不能审查清楚的,报上级公安机关批准,可以延长审查期限一个月;仍不能查清的,需报请省、自治区、直辖市公安厅、局批准,再延长一个月。累计审查期限不得超过三个月。公安部的这一《通知》比国务院的《通知》具有明确的规定,但也是一种明确的否定,“收容审查”又不再统一于“劳动教养”而成为单独使用的手段。
    由于界限不清、政令不一,“收容审查”的执行发生严重的混乱。一九八六年七月三十一日,公安部再次发出《关于立即认真整顿收容审查工作的通知》。一九九一年,又发出三十七号文件《关于进一步控制使用收容审查手段的通知》。虽然不断提出“整顿”、“控制”,事实上并不见效,倒是一再肯定了“收容审查”手段的继续使用。
    国务院、公安部关于“收容审查”的规定及其执行是违反《中华人民共和国宪法》和有关法律的。
    一,非法立法
    《中华人民共和国宪法》第三十七条规定:“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。”“收容审查”直接违反了这一条规定,它就是“非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定”而由公安机关擅自执行的逮捕,构成对公民的人身自由的侵犯。
    “收容审查”作为国务院针对违法犯罪行为采取的行政措施,犯了双重错误。处置违法犯罪应进入刑事诉讼程序;采取行政措施,规避了刑事诉讼法,犯了有法不依的错误。以行政措施代替司法审查,又犯了越权的错误。
    “收容审查”的对象理应属于刑事拘留。《中华人民共和国逮捕拘留条例》第六条和《中华人民共和国刑事诉讼法》第四十一条都同样规定:对罪该逮捕者,如因“身份不明有流窜作案重大嫌疑的”,“可以先行拘留”。但拘留的时间累计不得超过十天,人民检察院不批准逮捕的,应立即释放。而“收容审查”竟可以长达一个月至三个月,且不受人民检察院的干预。一九八五年公安部的《通知》就承认:“它是对那些在行使拘留时限内无法查清主要罪行和取得必要证据的嫌疑人所采取的强制性行政审查措施。”“收容审查”实际上成了刑事拘留的延长和补充,怎么能说是“行政措施”?在限制人身自由方面,作为“行政措施”的“收容审查”,比刑事强制措施的拘传、取保候审和监视居住还要严厉。“收容审查”与拘留和逮捕一样,具体的实施都是羁押,强制剥夺人身自由。“收容审查”还可以折抵刑期,“收容一日折抵刑期一日”。⑺作为刑事强制措施的监视居住却不能折抵刑期。⑻可见,“收容审查”的强制性超过了监视居住,时限又是拘留的九倍,但可以不经过刑事诉讼程序。它是以审查之名行羁压之实,以行政措施之名行刑事强制之实。
    国务院、公安部有没有权力进行刑事方面的立法?一九九零年十月三十日,公安部《关于公安机关贯彻实施行政诉讼法若干问题的通知》中说:“在新的收容审查立法没有出台之前,对收容审查的对象,可按一九八零年国务院《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》所规定的范围确定。审批程序和收审期限,应按一九八五年公安部《关于严格控制使用收容审查手段的通知》的规定执行。”公安部将自己的和国务院的《通知》说成是“立法”,不过需要更新。按照《中华人民共和国宪法》,全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。是谁授予国务院、公安部立法权?一九八零年国务院的《通知》说,“收容审查”是经党中央批准的。一九八五年公安部的《通知》规定:“收容审查必须经县级以上公安机关的党组、党委批准。”又是谁授予共产党的党中央批准立法权、党委批准抓人权?
    当然,国务院、公安部虽不能立法但可以制定法规。“收容审查”是法规吗?国务院《行政法规制定程序暂行条例》(一九八七年四月二十一日)第三条规定:“行政法规的名称为条例、规定和办法。”“收容审查”只有“通知”,从来没有“条例、规定和办法”。所以,说它是法规还不够资格。而且前後几个《通知》都没有公布的手续。法律和法规,未经公布不能生效。出版物中提到“收容审查”,只是说“根据国务院和公安部的有关规定”。甚么“规定”?秘而不宣。此种出版物还是“内部发行”。⑼法律、法规不让人民知道,人民如何遵守?政府如何接受人民的监督?
    总之,国务院、公安部关于“收容审查”的规定,从内容来说是刑事强制措施,从形式来说未经立法程序;它是立法机关之外所立的非法之法,应视为无效。
    二,执法犯法
    “收容审查”的规定是非法的,它的执行又是违法的。《中华人民共和国逮捕拘留条例》规定,公安机关是执行机关。公安机关所实行的“收容审查”完全违反了这一《条例》。
    公安机关的具体行政行为并不按“收容审查”的规定办,它对法制的破坏又比文件的规定严重得多。
    首先是任意扩大“收容审查”的范围。绝大部分的“收容审查”对象既非流窜作案,又非不讲真实姓名、住址,而是有名、有姓的,往往就是当地人。据权威性刊物的文章报道:“收审的对象不断扩大。某地区公安处的收审人员中,有违反党纪政纪、贪污、挪用公款、投机倒把分子,经济合同的当事人,计划生育政策的违抗者,违反劳动纪律而不服教育的工人,不交公粮的农民,违反市场管理抗税漏税的个体商贩,精神病患者及上访人员无理取闹的等等,……据统计,符合规定的两种收审对象,仅占30%”。⑽这里还有重要的遗漏,那就是持不同政见者和抗议示威者。
    即使符合“收容审查”的对象的两种规定,其中构成违法犯罪的仅占10%—20%⑾也就是说,在所有被“收容审查”的人中,只有3%—6%是违法犯罪分子,对90%以上的人剥夺人身自由是公安机关自身的违法行为。
    其次,无理延长“收容审查”的时间。陕西勉县看守所,超期关押是普遍现象。一九九零年时,一个名叫贺平娃的农民已经被“收容审查”了三年;另一个与他有牵连的农民王海红也有两年多了。⑿据报道,以湖北省一九八八年“收容审查”的情况为例:关押超过三个月时限的4,455人,占总数的8.5%。其中关押三至六个月的3,879人,关押六个月至一年的511人,关押一年以上的65人。其他省还有关押五、六年甚至九、十年的。⒀“六四”以後被“收容审查”的政治犯的关押时间大多在一年至两年之间。

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