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郭罗基作品选编
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·我怎样起诉中国共产党?
·宪法权威的源泉(一):政治民主化是宪法的前提
·宪法权威的源泉(二):宪法是否有权威取决于权利和权力的关系
·宪法权威的源泉(三):中国如何树立宪法的权威?
·中国的人权和法制
·论“收容审查”的违宪性
·实行无罪推定原则
·“严 打”是破坏法制的
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·《共产党违法案纪实》诉讼纪实(二)
·《共产党违法案纪实》诉讼纪实(三)
·《共产党违法案纪实》我对“六 四”事件的保留意见
·《共产党违法案纪实》我对核心人物邓小平的批评
·《共产党违法案纪实》我对重大政治问题的三点看法
·《共产党违法案纪实》抗议书
·《共产党违法案纪实》控告书
·《共产党违法案纪实》告别书
·《共产党违法案纪实》对国家教委主任李铁映、南京大学校长曲钦岳、哲学系主任林德宏的起诉书
·《共产党违法案纪实》对中国共产党南京大学委员会的起诉书
·《共产党违法案纪实》上诉书
·《共产党违法案纪实》申诉书
·《共产党违法案纪实》公民上书(一)
·《共产党违法案纪实》公民上书(二)
·《共产党违法案纪实》公民上书(三)
·《共产党违法案纪实》公民上书(四)
·《共产党违法案纪实》公民上书(五)
·《共产党违法案纪实》结语:废弃“以暴易暴”,开创“以法易法”
·把共产党放到被告席上----亚 衣:访哈佛大学法学院高级研究员郭罗基
·“权利”应是“利权”
·究竟是什么样的法治?
·法治和宪法
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·宪法和宪政
·什么是宪法精神 ?
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·少数服从多数不是多数压迫少数
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·国家权力和法律制度
·集权和分权
·立法权
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行政权

    国家政权可以分解为立法权、行政权、司法权。准确地说,行使立法权、行政权、司法权的一切国家机关组成一个国家的政府。但由于行政权的突出作用,人们往往把行使行政权的行政机关叫做政府。行政机关在美国是总统帅领的机构,在英、法等国是内阁,在中国是国务院。
    行政权是管理社会公共事务的国家权力。
    行政权的行使必须依法从事。规范行政行为的法律是行政法。因为行政行为十分广泛、复杂,不可能将全部行政行为的规范制定为一部详尽的法律,行政法是许多法律的总和。它所规定的包括:行政机关的组织、权力和职责;行政机关不同组织的相互关系;中央和地方的行政机关的相互关系;行政机关与公民和非政府组织的相互关系;行政机关制定和执行政策的程序;行政机关的官员以及公务员的利权和义务;等等。
    如果行政机关不能依法从事,怎么办?有官僚的地方,不可避免地产生官僚主义。任何国家,产生官僚主义并不奇怪,如何对付官僚主义才显示出巨大的差别。在民主国家,人们的观念上,首先承认权力是会被滥用的,官员是会腐败的,然後设计种种措施来防止和制约。在立法权、行政权、司法权这三种权力中,行政权尤其需要监督。在中国,当政的人们认为政府是代表人民的根本利益的,官员是全心全意为人民服务的,天然就合理,天生就行善,因此不需要什么监督。政府官员发生了大面积、大规模的贪污腐败,领导人的智慧只能想到抓大案要案,还是没有着眼、更不会着手制度的改革。
    行政机关能自动遵守行政法,固然很好。但在制度设计上,必须从不遵守的假定出发,以法律监督作为保证。现代国家对行政机关的法律监督,大体上有三种形式。

    一,普通法院监督制度
    普通法院行使对行政机关的司法审查权。法官适用普通法的诉讼程序审查行政机关的行为是否合法;具有相应的管辖权的法院可以宣布违法的行政命令或决定为无效,还可以确定行政机关在执行职务时对他人所造成的损失负有赔偿的责任。这种制度起源于英国,在美国得到发展。美国的开国元勋们,根据孟德斯鸠的三权分立的理论建立政府机构,同时加上一点补充:三种分立的权力之间应相互制衡。法院对行政机关的司法审查,就是一种巧妙的制衡。这是司法权对行政权的制衡。
    二,行政法院监督制度
    在法国,对于权力分立的理论具有不同的解释。他们认为,如果允许法院审查某一行政行为是否合法,就如允许行政机关可以否定法院的判决一样,都是违反权力分立原则的。既然对下级法院的上诉案件应由上级法院受理,那么对下级行政机关的申诉案件也应由上级行政机关受理。他们在行政机关内部设立了行政法院,全国有22个法庭,巴黎还有一个特别法庭,受理对行政机关的控告。行政法院是解决行政方面争议的最高权威。如果行政法庭和普通法庭对同一个案件在管辖权方面发生争议,则提交争议法庭。这是为此目的而特设的法庭。人们以为,行政机关内部的行政法庭作出的判决,会偏向行政机关。事实并非如此。法国的行政法庭被认为是一种独立的法庭,向法国公民提供了反对官僚主义的有效武器。由于受法国的影响,意大利、希腊、比利时、西班牙等国也都采用行政法院制。这是行政权自身内部的制衡。
    三,意见调查员监督制度
    瑞典的最高立法机关任命了一批意见调查员,受权对中央和地方的行政机关进行监督。意见调查员可以作为检察官行使职权,也可以作为接待员受理蒙冤公民的控告,还可以作为视察员对监狱、拘留所等是否执行法律进行调查。意见调查员具有独立性,他们是法律的捍卫者,但并无多大的实权。他们的作用是:督促行政机关依法办事;揭露行政机关的弊政;把拒绝纠正错误的行政行为公诸于众;向国会报告行政机关的过失;提出修改或制定法律的建议;支持受害人提起诉讼或要求赔偿;等等。这一制度也是行之有效的,在斯堪的纳维亚其他国家和芬兰、新西兰等国被广泛采用。这是立法权对行政权的制衡。
    前苏联采用检察官制度,由检察官对行政管理的合法性进行监督。十月革命後,列宁痛感“苏维埃官僚”的专横,设立工农检察院,选拔工农中的优秀分子组成,对政府进行监督。後来演变为苏联总检察长以及由他任命的各级检察官。检察官作为公诉人的身分是不变的,但检察官制度的职能常有变动,有时它主要是对付拒绝执行党和政府政策的公民,而不是处理行政机关的违法案件。更为不幸的是检察官不能监督指挥行政机关的党组织。苏联的瓦解,证明这一制度连同全部政治制度都是不成功的。
    中国的历史传统是行政权特别强大,吞食了立法权和司法权。从古代直到辛亥革命前的中央政府只有礼、户、吏、兵、刑、工六个部,是行政机关,又兼管立法和司法。由于现代社会的分工多样化,中央政府只有六个部是不行了,立法、司法也与行政有所分化。但中国出现了更为严重的问题,那就是国家吞食了社会。中国所实行的计划经济,不是在经济发达的基础上造计划,而是在经济不发达、无法造计划的地方,以行政手段下达计划,实际上是用权力强制运行的指令经济。由于政府垄断了经济,掌控了命脉,也就操纵了社会。公民个人从属于单位(企业、学校、团体),单位从属于行政部门。一切都被纳入行政系统。工厂企业都有行政级别,或是县团级,或是地师级,或是省军级;连遁入空门的和尚都不能超然出世,当上了科级和尚或处级和尚。国家吞食了社会,扼杀了社会自动调节的功能。这是古今中外绝无而20世纪的中国仅有的制度。在这种制度中,行政权不受其他权力的制约,也不受人民的制约。能够制约行政权的是党权,而党权更无法制约。以党的名义出现的长官意志,取代了人民意志。所以,从反右派、大跃进到“文化大革命”,演出了长达几十年的连续荒诞剧,人民无可奈何。
    改革开放以来,个体工商户、民办企业、私营企业、三资企业的出现,冲击了计划经济。市场经济赋予个人自由,社会正在逐渐恢复被国家吞食了的调节功能。但是,在经济体制改革的同时,并没有进行相应的政治体制改革。中国依旧保留了世界上最落後的政治制度。与世界各国相比,中国非但没有有效的行政权监督制度,而且还在反对三权分立,否定权力之间相互制衡的必要性。
    中国有检察院制度,宪法规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”实际上检察官只是履行公诉人的职责,从未实行全面的法律监督;或者说,只有对老百姓的法律监督而没有对政府权力的法律监督。这一点连失败的前苏联的检察制度都不如。
    中国有《行政诉讼法》,公民可以起诉行政机关。但该法限定起诉只能针对“具体行政行为”,“受案范围”规定的8条都是鸡毛蒜皮,诸如:拘留、罚款、吊销执照、责令停业、没收财物、查封财产、申请许可证、发放抚恤金等。这些“具体行政行为”所涉及的行政机关至多是县市的公安局、税务局、工商局、民政局,省级以上的行政机关就没有这些“具体行政行为”了。《行政诉讼法》还规定:对“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”的起诉,人民法院不予受理。因为这是与“具体行政行为”不同的“抽象行政行为”。如果“具有普遍约束力的决定、命令”构成普遍侵犯公民的利权,怎么办?法律如何监督作出“具有普遍约束力的决定、命令”的行政机关?例如,市公安局根据国务院关于劳动教养的决定判处某人劳教三年。某人如果不服,只能起诉市公安局的“具体行政行为”,提请法院在劳教三年还是一年、两年之间斟酌;而不能起诉国务院的“抽象行政行为”违反了宪法,即使起诉法院也不予受理。其实,“具体行政行为”和“抽象行政行为”的划分是相对的,任何行政机关既可以采取“具体行政行为”,也可以采取“抽象行政行为”。按《行政诉讼法》的规定,似乎采取“具体行政行为”都是下层行政机关的事,而上层行政机关只有“抽象行政行为”。“抽象行政行为”不受追究,因而《行政诉讼法》可以保护省级以上的行政机关合法地逃避监督。最需要监督的却正是那些有权作出“具有普遍约束力的决定、命令”的行政机关。
    中国还有监督行政机关的宪法规定。宪法规定“国务院对全国人民代表大会负责”,全国人民代表大会监督国务院的工作,有权提出质询,罢免国务院的组成人员。从法律上来说,这种规定并不完备。作为最高国家权力机关的全国人民代表大会,应有倒阁权,当国务院出现重大决策失误或社会舆论强烈不满时,可以宣布解散,进行重组。更为不足的是监督缺乏程序规定,无从做起。从事实上来说,也确实没有兑现。几十年中,很少发生全国人民代表大会对政府工作的质询和政府成员的罢免,相反,人民代表的讨论总是说“学习政府工作报告”。人民代表大会和国务院的关系完全颠倒了。
    总之,形式上司法权、立法权对行政权都有制衡,实际上所有的监督的措施都不起作用。中国的根本问题是改变行政集权制,以及它背後的一党专权制。
   
   《民主论坛》(纽约)2001年2月27日

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