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郭罗基作品选编
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·走出马克思主义的“牛 顿 时 代”——纪念王若水
·我怎样起诉中国共产党?
·宪法权威的源泉(一):政治民主化是宪法的前提
·宪法权威的源泉(二):宪法是否有权威取决于权利和权力的关系
·宪法权威的源泉(三):中国如何树立宪法的权威?
·中国的人权和法制
·论“收容审查”的违宪性
·实行无罪推定原则
·“严 打”是破坏法制的
·《共产党违法案纪实》封面
·《共产党违法案纪实》序言
·《共产党违法案纪实》目录
·《共产党违法案纪实》诉讼纪实(一)
·《共产党违法案纪实》诉讼纪实(二)
·《共产党违法案纪实》诉讼纪实(三)
·《共产党违法案纪实》我对“六 四”事件的保留意见
·《共产党违法案纪实》我对核心人物邓小平的批评
·《共产党违法案纪实》我对重大政治问题的三点看法
·《共产党违法案纪实》抗议书
·《共产党违法案纪实》控告书
·《共产党违法案纪实》告别书
·《共产党违法案纪实》对国家教委主任李铁映、南京大学校长曲钦岳、哲学系主任林德宏的起诉书
·《共产党违法案纪实》对中国共产党南京大学委员会的起诉书
·《共产党违法案纪实》上诉书
·《共产党违法案纪实》申诉书
·《共产党违法案纪实》公民上书(一)
·《共产党违法案纪实》公民上书(二)
·《共产党违法案纪实》公民上书(三)
·《共产党违法案纪实》公民上书(四)
·《共产党违法案纪实》公民上书(五)
·《共产党违法案纪实》结语:废弃“以暴易暴”,开创“以法易法”
·把共产党放到被告席上----亚 衣:访哈佛大学法学院高级研究员郭罗基
·“权利”应是“利权”
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集权和分权

    国家权力是支配人、统治人的力量。权力的形式可区分为集权和分权;集权形式的内容是专制的统治力量,分权形式的内容是民主的统治力量。
    最初的国家权力是凌驾于社会之上的笼统的统治力量。随着历史的发展,笼统的权力发生了分化,权力的结构由简单到复杂,人们对权力的认识也由模糊到精确。进入近代以後,人们终于发现,从专制制度转变为民主制度,不能原封不动地继承权力,而是必须将集权的权力改造为分权的权力。权力的分立是立宪政体的主要特征。法国《人权宣言》指出:“凡利权无切实保障,分权未确立的社会,就没有宪法。”这已经成为近代政治学的公理。宪法的根本问题就在于保障公民利权,制约政府权力。“分权未确立的社会”,政府权力是不可制约的;政府权力不可制约,公民利权也没有保障。在18世纪可以说没有这两个方面就没有宪法;到了20世纪还应当加上一点补充:没有这两个方面即使有了宪法也没有宪政。
    分权是个原则,至于权力如何分立,各国的理论和实践并不完全相同。从希腊、罗马时代起,人们就探讨权力的分立,直到17世纪英国的洛克才明确提出立法权、行政权、同盟权三权分立。同盟权实际是与内政相对的外交权,从内政来说只是立法和行政的两权分立。19世纪下半叶的英国,被人认为权力结构的实践秘密是“行政权和立法权的紧密结合”,司法权是独立的。实行议会内阁制大体上是两权分立,当然在立法权和行政权的结合中,议会和内阁也有制衡。典型的三权分立的理论是18世纪法国的孟德斯鸠提出的。他把权力区分为立法、行政(执行)、司法(审判)三种,他主张把三种权力交给不同的机关。他认为,如果立法权和行政权结合,制定残暴法律的人就可以残暴地执行之。如果审判权和立法权结合,法官成了立法者,根据自己制定的法律进行审判,一定是恣意妄为。如果行政权和审判权结合,执行者又是法官,执行成了下达判决,必然专横。一个人同时握有三种权力,迟早成为暴君。孟德斯鸠是不赞成议会内阁制的。坚定地实践孟德斯鸠理论的不是法国人,而是美国人。美国宪法诞生前的州宪法已经贯彻了孟德斯鸠的理论。例如麻萨诸塞州宪法的《利权宣言》第30条写道:“为了使这个国家的统治并不是人的统治,而能实行法的统治,立法部门绝不能同时行使行政权和司法权或者这两种权力中的任何一种。行政部门绝不能同时行使立法权和司法权或者这两种权力中的任何一种。司法部门绝不能同时行使立法权和行政权或者这两种权力中的任何一种。”美国宪法设计了完备的三权分立,立法权给予议会,行政权给予总统,司法权给予法院。美国的成功经验为许多现代国家所仿效,多数民主国家都实行三权分立。孙中山的理论是五权分立,在立法权、行政权、司法权之外,又分出监察权和考试权。中华民国宪法体现了五权分立,故称五权宪法。
    孟德斯鸠的思考是从贵族的利益出发的,但他对权力的认识十分深刻,三权分立论具有普遍意义。他认为,掌握全权的人往往滥用权力,这是历史经验中屡见不鲜的。“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”(《法的精神》上册,第154页,商务印书馆)这是“以毒攻毒”。实行三权分立,可以在不同性质的权力之间取得“制约和平衡”。孟德斯鸠的局限是没有看到对权力的根本性制约来自人民,更为重要的是以利权制约权力。但对于一个集权的权力来说,人民是无法制约的,只有权力的分立才便于人民制约。所以对权力的制约必须具备两个层次:首先是以权力制约权力;根本是以利权制约权力。
    分权的另一层含义是中央和地方之间的权力划分。一切权力归于中央政府,地方政府不过是中央政府的派出机构,地方听命于中央,这是中央集权。以宪法和法律规定中央和地方各自的权力范围,互不侵占,这是中央和地方的分权。联邦制是中央和地方分权的一种典型形式。美国的民主,以两种分权为条件:联邦制实行中央和地方的分权;无论是联邦政府或州政府都实行三权分立。

    中国的国家权力是“中央高度集权”的体制。邓小平曾经讲过,这种体制产生的弊端,“多少都带有封建主义的色彩”(《邓小平文选》第2卷第294页)。这位总设计师设计的改革丝毫没有触动被他指陈种种弊端的“中央高度集权”的体制,相反,他还利用这种体制,调动军队,镇压人民。邓小平自以为总结了斯大林和毛泽东的教训,他的作为具有明知故犯的性质,因此,特别不能容忍。
    中国的集权体制是有历史渊源的。公元前221年,秦王朝建立的专制主义的中央集权,代代相传,延续了两千多年。地方对中央只能绝对服从。无论中央还是地方,权力不可分割,立法权、行政权、司法权合而为一。即使一个“七品芝麻官”,出一张告示就是法律,除了治理地方,还要断案,民事、刑事诉讼全都管。因为权力是一元化的,才能层层集权,最後集中到中央。传统的中央集权,再加上从苏联引进的共产党一党专权,就是现在中国的“中央高度集权”。共产党的中央集权远胜于秦始皇的中央集权,因为它是以计划经济为基础的。计划经济集中了社会上一切资源和资金,操纵全国的生产和分配。集权再加上集资,看起来就无所不能了,东南西北中,工农商学兵,吃喝拉撒睡,没有一样不管。一元化的中央集权,发展到全能主义,就是极权主义(totalitarianism)。苏联和中国的极权主义将权力的功能发挥到极致,也将权力的弊病推向了绝顶。
    中国自改革开放以来,计划经济向着市场经济转型。经济的自由化冲击了僵化的政治体制,地方要求中央“放权”。“放权”还不是分权,但反映了分权的客观要求。“放权”是“中央高度集权”体制内部的调整,放下去的权也可以收上来。不改变“中央高度集权”,又要为了迁就经济发展而“放权”,总是左右为难,因此,出现“一统就死,一放就乱,一乱就收”的反复动荡。如果说在中央和地方之间的集权还可以有所松动的话,一元化的集权却决不让步。江泽民说:“西方的那一套多党轮流执政和三权鼎立,我们决不能照搬。”“在这个重大政治原则问题上,无论是中国共产党的同志还是民主党派的同志,思想上必须十分明确,十分坚定,丝毫不能含糊。”(《江泽民在中共中央举行的党外人士迎春座谈会上的讲话》,新华社北京2月2日电,2000年)口气是斩钉截铁,论证却软弱无力;根本就没有讲出什么理由来。邓小平倒是讲过一条理由,他认为美国的三权分立是三个政府,不适合中国的国情。确实,中国的国情是一个政府,什么都管。中国的一个县长,管的方面比美国的总统还要多。中央集权适合两千多年来的中国国情,但不适合世界的潮流,不适合现代化的要求。慈禧太后时代,不是连铁路都“不合国情”因而下令拆除了吗?终于,中国的国情适合于铁路了。实行分权制衡正是要改变中国的国情,以国情抵制分权,这是把无理顽抗当作充足理由了。历史必将证明,邓小平的“分权不合国情论”就像慈禧太后阻挡火车的奔驰一样,只能给後人留下一个笑柄。
    权力的分化是历史发展的必然趋势。中国的政治体制实际上也表明权力分化的迹象,立法权在全国人民代表大会,行政权在国务院,司法权在最高法院。那么,为什么江泽民非要反对三权分立?反对三权分立是“十分明确,十分坚定”地维护三权之上的一权——一党专权。政府是行政集权,行政集权之上还有共产党集权。所以“党和国家领导人”一开口便是“代表党中央、国务院”。从前苏联的口号是“一切权力归苏维埃”,苏维埃之上是共产党。所以像苏联、中国、朝鲜、古巴等这样的党-国极权体制,都是两个系统的双料集权:社会的公共权力集中于政府,政府权力集中于共产党。共产党的权力又集中于党中央,最後,党中央的权力集中于作为“伟大领袖”、“核心人物”的个人。这种高耸的权力金字塔,塔尖只能站一个人,谁被推上了塔尖,就成为政治强人。这种权力结构也需要政治强人,否则运转不灵。毛泽东之後,人们认为中国不会再有政治强人了,结果邓小平取而代之。毛泽东还有中央人民政府主席、中国共产党中央委员会主席的合法外衣,邓小平什么职务都不要,作为“退休老人”照样大权在握。邓小平的角色更能揭示极权主义的个人专权的本质。邓小平之後,人们又认为中国不会再有政治强人了,结果江泽民还不是照样独断专行?江泽民不过是三流政治家,这就证明个人集权不是凭才能,只要存在着极权体制,总会有人爬到金字塔的塔尖。
    中国领导人反对分权制衡,在思想上是出于落後的权力观念。他们对权力只是作大小、高低的划分,否认不同性质的区别。对权力的有效约束只有一种,那就是以较大的权力来约束较小的权力,以高层的权力来约束低层的权力。“六四”以後,惩治腐败,似乎决心很大,强调“一级抓一级”。结果越抓越腐败,问题就出在“一级抓一级”的体制上。乡一级的腐败只能由区一级来抓,区一级的腐败只能由县一级来抓,县一级的腐败只能由市一级来抓,市一级的腐败只能由省一级来抓,省一级的腐败只能由中央来抓。每一级的权力既没有互相制约,也没有人民制约。消除腐败必须等待上级来抓,反证腐败的发生责任也在于上级。这种体制必然发生两个问题:第一,上面不抓或者抓不过来,下面就出“土皇帝”;第二,中央的腐败谁来抓?极权体制有一个假定,掌握最高权力的人是绝对正确的、不会腐败的。事实正好相反,即使本来很正确的人,一旦成为不可制约的绝对权力的体现者,就变得不正确了。到了上梁不正下梁歪的时候,用什么办法来扶正?毫无办法。
    极权体制集中了一切权力,也集中了一切风险。任何社会问题都要运用权力操作来解决,因此任何不满、怨愤和反抗也都指向权力。极权体制是一种不稳定结构。中国领导人每天都在担心不稳定,这就是结构病。不稳定来自极权体制的结构,又用加强极权体制来维护稳定,只能是愈陷愈深。真正的稳定,说来也不难,那就是分散权力,分散风险。
   
   《民主论坛》(纽约)2001年1月21、23、24日连载

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