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中共政治局常委是这样产生的

  胡鞍鋼:政治局常委是如何產生的?
     
     [導讀]政治局常委會制度是中國共產黨中央領導機構運轉的一項核心制度。中央委員會全體會議選舉產生政治局委員和政治局常委,在中央委員會全體會議閉會期間,中央政治局及其常務委員會行使中央委員會的職權。經過長期的政治實踐,中國共產黨已經形成以常委會制度為核心的集體決策體制,其成員簡稱“政治局常委”,一般被認為是黨的最高層領導人。那麼,政治局常委是如何產生的?胡鞍鋼先生基於對中國集體領導體制的長期研究,分析了成為政治局常委所要經歷的政治臺階,對於我們認識和理解當代中國政治體制具有一定的參考意義。特此刊發,以饗讀者。
     
     中央政治局常委會是中國共產黨集體領導的核心。常委會成員的產生機制是什麼?經歷過什麼樣的政治臺階?他們有什麼樣的政治經歷、政治背景、政治領導力?作為領導人新老交替的政治過程,是如何制度化、規範化、程式化的?作為本屆領導集體,如何考察、選擇下一屆領導集體或集體接班人?這的確是一個資訊問題,即存在資訊的不對稱性、資訊的不確定性和資訊的不完全性,也是一個實際操作問題,也就是採取什麼樣的方式考察集體接班人、選擇集體接班人。

     
     對此,鄧小平在1979年就曾指出:
     
     “政治路線確立了,要由人來具體地貫徹執行。由什麼樣的人來執行,是由贊成黨的政治路線的人,還是由不贊成的人,或者是由持中間態度的人來執行,結果不一樣。這就提出了一個要什麼人來接班的問題。”
     
     他還說:
     
     “中國問題的關鍵在於(中國)共產黨要有一個好的政治局,特別是好的政治局常委會。只要這個環節不發生問題,中國就穩如泰山。”
     
     那麼,如何解決選擇和考察接班人的問題呢?儘管“辨材須待七年期” ,但是這樣的人才不能靠七年,而是要通過幾十年的長期考察和識別,從“優中選優”,從“強中選強”,確保將那些堅定不移執行黨的政治路線、最優秀、最忠誠、能夠治黨治國治軍的無產階級政治家選入中央領導集體。
     
     在領導人治黨治國治軍能力逐步形成的過程中,我們最為關注的是其鍛煉與成長的經歷。中國共產黨新一屆中央集體領導人或集體接班人的產生,既不是西方國家產生國家元首時像“空降兵”一樣通過競選一舉上臺,也不是像“文化大革命”中的政治新星王洪文那樣搞“火箭式”上臺,而是典型的“臺階式”,至少要跨越兩個重要的政治臺階,才能成為中央領導集體成員。
     
     通過研究我們發現:省區市黨委書記成為中央領導人的重要來源。因為主政地方是領導人學習國家治理最好的學校,也是識別與選擇國家領導人的最好考試,當然它也就成為地方領導人到中央領導人崗位最重要的政治臺階。
     
     第一個臺階是擔任黨的省區市委書記,在治理國家前先接受治省的鍛煉和考驗。擔任省區市黨委書記就進入了學習國家治理之道的最好的學校。
     
     截至2012年底,世界上人口上億的國家有11個,中國是世界上人口最多的國家。若以人口數達到6 000萬作為大國標準,那麼中國至少有8個省的人口達到或幾乎達到6000萬。從地域、人口和經濟規模看,中國的某些省和世界上的許多國家相當,治理這些省相當於治理一個國家。
     
     以廣東省為例,2011年廣東省人口已經突破1億人(為1.05億人),高於世界第十二大人口國家菲律賓(為0.973億人),國內生產總值達5.3萬億元,約8158億美元,居世界第十五位,貨物出口總額5319億美元,居世界第七位,除軍事和外交方面之外,治理一個省就如同治理一個世界大國。因此在這個最好的國家治理學校,擔任省區市黨委書記就積累和具備了長期的地方執政經驗。這一臺階是他們成為中央領導人所需資訊、知識、經驗和能力的“加速積累期”。
     
     我們對第十五屆、十六屆和十七屆中央政治局常委首次進入中央政治局常委會之前在省級主要負責人崗位上鍛煉的情況作了統計,結果表明:曾經擔任過省區市委書記的比例非常高。
     
     第十五屆中央政治局常委7人,有5人擔任過省委書記、直轄市市委書記,比例為71.4%,其中李嵐清也擔任過天津市副市長,具有地方省級工作經驗的比例高達85.7%。擔任省級主要負責人(指省委書記、省長、省委副書記,下同)的時間平均為4.7年,擔任省委書記/省長的時間平均為3.4年。
     
     第十六屆中央政治局常委9人,有6人擔任過省委書記、直轄市市委書記,比例為66.7%,其中羅幹也擔任過河南省副省長,具有地方省級工作經驗的比例達77.8%。擔任省級主要負責人的時間提高至平均12年,擔任省委書記/省長的時間提高至平均7.1年,其中有4人在兩個省 (直轄市) 做過省 (市) 委書記。
     
     第十七屆中央政治局常委9人,有8人擔任過省委書記、直轄市市委書記,比例為88.9%。擔任省級主要負責人的時間平均為10.9年,擔任省委書記/省長時間平均為7年,其中有5人在兩個省(直轄市)做過省(市)委書記。
     
     為什麼在近幾屆中央政治局常委中擔任省區市委書記的比例如此之高呢?這絕非是歷史的巧合,這是中國政治發展的必然邏輯。
     
     中國政治家或領導人的產生是一個自然的歷史形成過程,根本上不同於西方國家靠所謂“民主選舉”產生的“空降兵”式的領導人,他們經過一個一個政治臺階,層層選拔,出類拔萃,政績卓著,同時也經歷了層層間接選舉的法定程式,包括各級黨的代表大會和人民代表大會的選舉和決定。
     
     從政府層級來看,世界上只有中國才有五級政府,而美國只有三級政府。實際上,在中國能夠到達省級主要負責人的崗位,一般情況下,比當上普通的大國總統所作出的努力還要大,從政的時間還要長,從政的經驗還要豐富。可以認為,沒有在省級工作的經驗,沒有在“國家治理學校”學習過的人,是很難有效治理世界上人口最多的國家的。
     
     對黨的中央領導集體成員而言,省委主要負責人這一“政治臺階”是非常重要的,他們不僅通過省級工作直接獲得了地方治理經驗和曆練,還通過參加歷次黨代會和中央全會間接獲得了國家治理資訊和知識。因為他們必須要全面瞭解和掌握中央的大政方針,結合本地區的實際情況創造性地開展工作。
     
     省區市委書記是極具挑戰性與全面性的,必須獨立地、自主地創新地方重大發展思路,把握地方重要發展政策,處理重大地方性問題,處置緊急性地方事件。他們既是地方事務的第一責任人,也是中央大政方針落實的第一責任人。這一平臺就為他們提供了豐富的政治閱歷、政治知識和政治經驗,也是培養中國政治家最重要的“大學校”。除了外交與國防事務之外,他們的政治能力都可以和世界各國政治領導人相競爭,甚至更具競爭力。這也解釋了為什麼近幾屆中共中央政治局常委大多出身省區市委書記。
     
     非常重要的一點是,當他們成為中央領導集體成員時,能夠有意識地克服來自中央機關的官僚主義,也能夠有意識地換位思考,尊重地方的創新精神,支持地方的創新探索,指導地方的創新實踐。因此,這就有利於逐步形成相互尊重、相互瞭解、相互協商、激勵相容的新型中央-地方關係。
     
     第二個臺階是擔任黨的領導集體成員的主要助手,也是“集體交接班”的過渡期。
     
     黨的十一屆五中全會決定重新設立中共中央書記處,這是鄧小平、陳雲、葉劍英等實行集體交接班的戰略設想和精心設計。這個臺階的主要鍛煉崗位是中央政治局委員和候補委員、中央書記處書記和候補書記,作為中央政治局常委的主要助手。
     
     從統計數據看,近幾屆中共中央政治局常委進入當屆常委會以前接受“第二臺階”鍛煉的時長呈現出逐屆提高的趨勢,這反映了他們在中央工作的時間越來越長,實踐經驗和實踐智慧越來越豐富。
     
     在十五屆中央政治局7位常委中,進入本屆中央政治局常委會前擔任中央書記處書記及候補書記的時長平均為0.6屆,擔任中央政治局委員及候補委員的時長平均為1.6屆。
     
     在十六屆中央政治局9位常委中,進入本屆中央政治局常委會前擔任中央書記處書記及候補書記的時長平均為0.9屆,擔任中央政治局委員及候補委員的時長平均為1.4屆。
     
     在十七屆中央政治局9位常委中,進入本屆中央政治局常委會前擔任中央書記處書記及候補書記的時長平均為0.9屆,擔任中央政治局委員及候補委員的時長平均為1.7屆,只有習近平、李克強進入常委會前沒有擔任過中央政治局(候補)委員及中央書記處(候補)書記,但是他們在十七屆中央政治局常委會中擔任主要助手,因而能為在十八屆中央政治局常委會中承擔更重要角色做好準備。
     
     在這一政治臺階上,他們已經進入中央書記處、中央政治局,成為中央政治局常委的主要助手,分管黨政軍某一方面的工作。即使那些仍擔任省區市委書記的中央政治局委員,也有更多的機會瞭解和分享中央領導集體是如何作出重大決策的。這如同他們的“實習期”和“預備期”,全面接受治黨治國理政之道之術的“強化訓練”,為他們將來集體接班作各種政治準備。
     
     與此同時,中央政治局常委對他們還起到傳幫帶的指導作用,使他們儘快完成從地方負責人到中央領導人角色的轉變;這一階段還起著集體考察的作用,特別是政治考察,“包括政治方向、政治立場、政治觀點、政治紀律、政治鑒別力、政治敏銳性”,防止出現戈爾巴喬夫式的人物,為集體選擇、集體交班、集體接班作政治準備。
     
     以上兩方面的“政治臺階”都是未來絕大多數中國領導集體成員的必經的階段、必需的曆練,更是最好的檢驗。這兩個階段的政治準備本身就會降低資訊不對稱性、不完全性和不確定性,也會增加集體交接班的資訊共用性,為順利實現領導集體核心的新老交替奠定基礎。
     
     通常情況下,只有走完之前兩個政治臺階之後,才能正式進入中央政治局常委會,成為領導集體核心成員之一。
     
     這表明,黨的領導集體新老交替、交班接班,至少經歷了兩個臺階的考察、選擇和實際鍛煉,充分體現了中國共產黨特有的集體選擇、集體交班、集體接班的制度設計。這種設計既有效地避免了毛澤東時代個人選擇、個人交班、個人接班所帶來的弊端,也會防止黨中央出現戈爾巴喬夫式的人物。
     
     最後一個環節就是政治交接班,主要體現在中國共產黨全國代表大會的政治報告中。例如,胡錦濤曾擔任黨的十六大報告起草組組長,在以江澤民為首的中央政治局常委會的領導下,直接負責起草黨的十六大報告,經過一年左右的時間,正式提交黨的十六大,經大會批准之後,成為十六屆黨中央治黨、治國、治軍的路線和綱領。這就在實際上完成了政治交接班任務,從而保證黨的思想路線、政治路線和組織路線的連續性、繼承性和創新性,不會因領導人的改變而改變,從而能保證中國繼續開創社會主義現代化道路。

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