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緬甸和平大會未取得實質性成果


   美國之音,2017年5月30日
   

作者:朱諾

   

   緬甸和平大會未取得實質性成果

   緬甸國務資政昂山素季在緬甸第二屆21世紀彬龍和平大會上講話(2017年5月24日)
   
   
   原定為期五天的緬甸第二屆21世紀彬龍和平大會在延長了一天之後,於5月29日閉幕。大會討論了政治、經濟、社會、土地與自然環境等領域的45項議題,並在其中37項議題上達成共識,按照大會秘書組在媒體見面會上的說法,“本屆大會可以說取得了成功”。然而,在外界觀察家們看來,大會並沒有在解決緬甸和平問題的根本性分歧上取得任何實質性的進展,相反,由佤邦領導的新政治力量的出現,為緬甸和平進程帶來了新的挑戰。
   
   由於中國方面的極力斡旋,7支未與政府簽署停火協議的“民地武”受邀作為“特別嘉賓”參會(包括果敢軍、德昂軍、若開軍這三支被排斥在第一屆21世紀彬龍會議之外的民族地方武裝),成為本屆大會開幕之初的一個亮點。一些分析人士表達了對中國幫助緬甸和平談判取得突破的讚許,並認為這是緬甸和平進程中釋放出的一個積極信號;而另一些人則對緬甸不得不更加依賴於中國表示擔憂,認為新的政治勢力橫空出世是緬甸和平進程所面臨的新挑戰。
   
   緬甸和平大會未取得實質性成果

   參加緬甸第一屆21世紀彬龍和平大會的高官們。前排左一:緬甸軍隊總司令敏昂萊。(2016年8月31日)
   
   

關鍵議題沒有達成共識

   
   第二屆21世紀彬龍會議於5月24日在緬甸首都內比都開始舉行,來自緬甸政府、軍方、民地武、社會組織、國際觀察員等共約1400人出席了會議。大會召開之前的公報顯示,本屆大會將就“如何構建未來的聯邦制國家”進行討論,討論的模板是由昂山素季為首的緬甸聯邦和平對話聯合委員會(Union Peace Dialogue Joint Committee,UPDJC)制訂的 ,在政治、安全、社會、經濟和自然資源管理等五個方面分列出將近50項基本原則,供與會者討論。
   
   然而,會議結束時的公報卻只提到會議討論了政治、社會、經濟和自然資源管理等四個方面的45項議題。實際上,最終達成共識的37項議題大多在經濟、社會、自然環境等非關鍵性領域。而在與安全和政治等核心議題相關的討論中,與會各方在會上展開了激烈的爭論,並且未能最終達成共識。
   
   據緬甸媒體《伊洛瓦底》(The Irrawaddy)報道,安全領域的唯一議題 —— 未來聯邦只能有“唯一軍隊” —— 的討論,剛一開始就遭到了與會民地武代表的反對,使得安全領域的討論會只進行了半天就被迫終止了。
   
   而在政治領域的討論會上,《伊洛瓦底》用了“激烈的爭論”來描述會場內的情景,而爭論的核心是民地武代表不同意在基本原則中加入“不能從聯邦分裂出去”(Non-cessation)的條款,認為這一條款不符合昂山素季的父親昂山將軍在1947年彬龍會議上所倡導的聯邦精神。
   
   昂山將軍在緬甸獨立前夕,與部分少數民族代表在撣邦簽署了著名的《彬龍協議》,協議允許部分(不是所有的)少數民族在加入聯邦10年後,自行決定是否繼續留在緬甸聯邦之中,也就是說,《彬龍協議》賦予了部分少數民族邦“分離權”。昂山素季倡導的21世紀彬龍會議一直拒絕賦予少數民族類似的權利,而關於這一權利的爭論是未來緬甸聯邦構建的核心議題。從目前的情況來看,緬甸政府和軍方若想與少數民族武裝就這一核心議題達成共識,還有很長的路要走。《伊洛瓦底》援引昂山素季辦公室發言人吳卓鐵(U Zaw Htay)的話總結道:“和平大會未能得到好的結果。”
   

新的政治勢力浮出水面

   
   本屆彬龍會議的一個出人意料的“亮點”,是以佤邦為首的7支民地武在會議開幕前的最後一分鐘受到邀請,從昆明乘坐中國的專機飛到緬甸首都內比都。佤邦代表趙國安在落地後的媒體見面會上,感謝了昂山素季推動召開這次大會,也特別感謝了中國特使孫國祥、中國駐緬大使洪亮居中斡旋,使得緬甸軍隊總司令敏昂萊最終點頭,並保障了代表們的人身安全。
   
   這7支民地武是佤聯軍、克欽獨立軍、北撣邦軍、猛拉軍、果敢同盟軍、德昂民族解放軍和若開軍。他們只是以“特邀嘉賓”的身份出席了開幕式,並沒有參加後續幾天的分組討論。但是,7支民地武的代表在會議期間受到了昂山素季的接見,並向昂山素季遞交了由佤邦起草的針對《全國停火協議》的修正草案,按照佤邦代表趙國安的說法,“為日後的聯系建立了渠道”。
   
   若要了解這7支民地武出席這次大會的重要性,有必要先來回顧一下自第一屆21世紀彬龍會議以來緬北民地武的發展動態。
   
   第一屆21世紀彬龍會議是於2016年8月31日到9月3日召開的,果敢同盟軍、德昂民族解放軍和若開軍這三支當時仍在與緬甸政府軍交戰的組織未被邀請出席會議,而佤邦代表雖然受到邀請並出現在會場,卻因“遭受不公平對待”而拂袖而去,提前打道回府。
   
   那次會議結束後,克欽獨立軍、果敢同盟軍、德昂民族解放軍和若開軍組成的“北方聯盟”與緬甸政府軍之間的戰鬥一直沒有停止,幾支民地武沒能從戰鬥中得到更多的實惠,反而是生存空間被進一步壓制,實力越來越被削弱。就在這個時候,一直遊離於與政府軍直接對抗的民地武之外的佤邦出面,召集其他一些未在《全國停火協議》上簽字的民地武,於今年的2月和4月,在佤聯軍總部所在地邦康先後召開了第三次和第四次“邦康峰會”。
   
   峰會的結果是成立了一個由佤邦牽頭的“聯邦政治談判協商委員會”,委員會的成員就包括了上述7支民地武組織,並向其他未簽署《全國停火協議》的民地武開放。第四次邦康會議後發表的聯合公報中表明,7支民地武將不再分別與政府進行和平談判,而是以“聯邦政治談判協商委員會”的名義集體談判,談判的原則則是按照峰會通過的一份《各民族武裝組織對緬政治談判總原則和具體主張》(後面簡稱《具體主張》)進行。
   

不能為軍方接受的《具體主張》

   
   自從2015年10月,緬甸前政府與8支民地武簽署了《全國停火協議》以來,再沒有一支少數民族武裝在《全國停火協議》上簽字。前緬甸信息部部長、現新加坡東南亞研究所的訪問學者耶圖(Ye Htut)在《緬甸時報》(Myanmar Times)上撰文指出,佤邦牽頭的新政治勢力的出現,“使得緬甸民地武分化成三個陣營”,一個是已經簽署《全國停火協議》的8支武裝,一個是尚未簽署、但是有望就《全國停火協議》作出稍許修改即可簽署的民地武,再有一個就是佤邦等7支民地武,他們根本就拒絕由前一屆政府制訂的這項《全國停火協議》,而是希望另起爐竈,在一個新的平台上開始進行和平談判。
   
   佤邦為首的7支民地武在本次大會期間與昂山素季見面時遞交了一份針對《全國停火協議》的修正草案,然而,至今沒有任何關於這份草案具體內容的報道。實際上,今年4月份第四次邦康峰會通過的《具體主張》也幾乎沒有受到媒體的重視。然而,2016年8月,佤邦曾經公布過一份《佤邦對政治談判的總原則和具體訴求》(後面簡稱《具體訴求》),鑒於後來7支民地武成立的聯邦政治談判協商委員會是由佤邦牽頭的,分析人士認為,昂山素季得到的修正草案應該大致與《具體主張》或《具體訴求》差距不大。
   
   仔細研讀後不難發現,佤邦的《具體訴求》與《全國停火協議》的最主要差別在於,《具體訴求》認為,緬甸和平談判的前提的是修改2008年憲法,軍隊國家化,去除軍隊在議會中25%的保留席位,將這些席位按比例分給少數民族邦。也就是說,將緬甸軍方從國家政策制定以及後續的緬甸和平談判進程中剔除出去,少數民族武裝只有在沒有軍方槍口的逼迫下,才能真正實現與主體民族平起平坐的平等對話,這是和平談判的基礎。
   
   實際上,《具體訴求》中的這些主張與昂山素季的民盟政府剛上台時的主張不謀而合,只是由於軍方的強勢以及昂山素季試圖首先修補與軍方的關系,這些主張才沒能在民盟政府的工作中得到推進。然而,由佤邦從民地武的角度再次提出這樣的訴求,終將使得緬甸和平談判進入一個死局。
   
   據《伊洛瓦底》報道,本月初,緬甸軍方一位高級將領曾對媒體表示,“現在的《全國停火協議》,一個字都不能改”。緬甸軍隊總司令敏昂萊在此次大會首日講話中就曾警告,一些民地武的訴求超越了聯邦的內涵,無視《全國停火協議》就是破壞聯邦建制的行為。可見,軍方絕對不會接受《具體訴求》,而佤邦為首的新勢力則不願在軍方的參與下與政府和談。
   
   有專家估算,7支民地武所擁有的兵力占緬甸20余支民地武全部兵力的80%,其中佤聯軍和克欽獨立軍為戰鬥力最強的兩支武裝力量,沒有這些武裝參加的《全國停火協議》不過是一紙空文,沒有什麽實際意義。
   

中國扮演怎樣的角色

   
   以佤邦為首的7支民地武得到緬甸軍方的首肯而參加本屆彬龍會議,無疑是與中國方面居中斡旋的努力分不開的。一些媒體(尤其是中國媒體)對中國幫助緬甸和平談判取得突破大加讚許,緬甸本土的輿論界也不乏稱讚之聲,認為“中國在緬甸解決國內沖突的進程中扮演了‘大哥’的角色。”
   
   中國官方多次申明希望緬甸實現和平,並願意為緬甸和平進程提供幫助。中國國家領導人在緬甸總統訪華期間、在昂山素季出席不久前召開的“一帶一路峰會”期間,都表達過類似的願望。中國特使孫國祥在今年3月與部分緬甸民地武代表見面時也曾表示:“中國希望緬甸實現和平,我們不說誰對誰錯,我們不會充當法官,只想幫助所有組織走上和平道路。”
   
   另一方面,也有一些緬甸分析人士認為,中國本應可以發揮更大的作用。緬甸著名政治評論家西圖昂敏(Sithu Aung Myint)在《緬甸前沿》(Frontier Myanmar)上發表了題為《中國,請熄滅你點燃的火焰》的文章,歷數上世紀60年代到70年代中國支持緬共武裝的歷史,並指出現在緬北這些不願簽署《全國停火協議》的民地武大多是緬共武裝解體後的產物,而他們至今能夠繼續存在,是因為中國繼續在背後給予支持。西圖昂敏在文章中表示:“如果北京停止對這些組織的支持,他們將會崩潰……幫助緬甸結束中緬邊界地區的武裝沖突,是中國不可推卸的責任。”
   
   前信息部部長耶圖對緬甸和平進程的前景一點都不樂觀,他在文章中表示,“中緬邊界地區的民地武可能被中國用作討價還價的籌碼,以保護中國在緬甸的核心利益……昂山素季將21世紀彬龍會議和《全國停火協議》視為實現和平的主要選擇,但真正的答案卻不在於此。如果緬中兩國的國家戰略利益不能一致,那麽21世紀彬龍會議就不會產生什麽結果。”

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