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无《行政程序法》的中国

   刊于香港《争鸣》11月号
    無「行政程序法」的中國
   
   
    (大陸)鄭恩寵


     中共在十八屆五中全會上通過《關於國民經濟和社會發展的十三個五年規劃》,但正式《規劃》還得在明年三月的全國人大會上通過。中國大陸至今沒有行政程序法,就不可能有法治政府。對於編制國民經濟和社會發展等重大決策,都由執政黨的中央和各級黨委作出,無須遵守行政程序法中關於重大決策的程序規定。至今,習近平這屆政府仍未下決心在任內通過該法。
   
   
   
     三十年立法風雲
   
   
   
     現代法治國家的政府用行政程序法,作為規範政府行政權力的基本法。三十年前就有專家、學者和律師呼籲制定中國的《行政程序法》和《行政程序法典》,但在黨領導一切的思維下,中國大陸至今仍未制定行政程序法,導致約有百分之七十以上的行政行為無法納入法律規範的軌道。
   
   
   
     十月十一日,北京大學憲法與行政研究中心發佈了一份行政程序法的專家建議稿(以下簡稱《建議稿》)。該建議的起草人、北京大學享受國家有突出貢獻專家津貼(每月五千元)的法學教授姜明安說:「除了行政程序法,不可能再有什麼萬應靈丹能把行政權力關進制度的籠子裡」。
   
   
   
     《建議稿》共八章二百二十四條,設專章規定了行政決策程序,意在防止因決策錯誤給國家、社會公共利益和民眾造成重大損失,同時也可防止外交、外事行為的決策錯誤。《建議稿》用十六條規定了重大行政決策的基本程序,包括公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決策等。但立法難點在如何認定重大決策的範圍?比如政府進行重大項目的徵地、拆遷、移民和投資,進行垃圾場選址,決定引入PX項目等都應屬於重大的行政決策。
   
   
   
     《建議稿》確定八類事項屬重大決策,包括編制國民經濟和社會發展規劃、財政預決算、編制和修改專項規劃、調整重要的行政事業性收費、改革政府機構等。但現實中國大陸的重大決策分兩種,一般重大決策由各級政府直接作出,最重大決策則由全國人大或其常委會作出,或先由政府作出,再交人大或常委會決定。這僅僅是表面上的現象,中國的許多重大決策均由執政黨的中央或各級黨委作出,甚至是黨的領袖或各級黨委的頭面人物作出。中共建政六十多年來,在國家、社會治理和經濟、行政事項等作出決策時,根本無須遵守行政程序法中關於重大決策程序的規定。只有真正的憲法、憲政和法治才能將中國執政黨的政治權力關進制度的籠子裡,只有行政程序法才能將中共各級組織及個人的行政權力關進法律制度的籠子裡。顯然中共的領袖及精英們,至今不想下這個決心。
   
   
   
     行政立法風雲
   
   
   
     行政程序立法已經走過了三十年的風雨路。一九八九年,中國法學會行政法研究會第一任總幹事張尚提出,要加強行政程序法和行政訴訟法的工作。二○○三年,第十屆全國人大常委會將該法列入第二類的立法計劃,但到二○○八年該法從立法計劃中消失。二○一四年,中共十八屆四中全會《關於依法治國的決定》中提出:「完善行政組織和行政程序法律制度」,但這部法律仍未被列入十二屆全國人大的立法規劃。全國政協原副主席、農工民主黨原主席、北京大學行政法教授羅豪才說:「我認為行政程序的立法時機已基本成熟了」。一些人士甚至認為,頒佈《行政程序法》已非常緊迫。中共已宣佈二○二○年基本建成法治政府,距現在只有五年時間,但還沒有這部基本的法律,一位中央政法委機關主要負責人說。
   
   
   
     行政程序法也是防止腐敗的需要,姜明安教授曾多次參加中紀委徵求反腐敗對策的座談會,他每一次都提出了制定行政程序法的建議。中國國家行政學院前院長、行政法專家應松年教授說:「儘管盡快出統一的行政程序法典是學界的主流觀點,但在數次國際性、全國性的行政程序法的研究會上,都受到黨政實際部門人士的質疑」。二○○四年至二○○五年間,我在上海提籃橋監獄服刑時看報,當時浙江省嘉興地區的許多居民,將徵地、拆遷的政府行為告上法院,當地律師請中國行政法權威應松年教授前來支援,在法庭上成為民告官的律師。應教授還帶了北京等地一批律師來增援,可以說,許多當地的法官還是應的學生,結果還是居民敗訴。當時浙江的省長、省委書記是習近平。被中共列入通緝犯的前溫州市長楊秀珠,近日在美國對當地司法當局稱,習近平任浙江省長期間,江澤民兒子要溫州五百畝土地,楊未給就開罪於當局,自己沒有貪污二點三億元那麼多,當時溫州和浙江的幹部很多都在土地和房屋方面撈取好處……。
   
   
   
     今日高調反腐、高調依法治國的習近平,為何還對行政程序的立法通過並嚴格執行仍無動於衷?若行政程序法立法通過,首先會將習近平的黨政軍大權「關進制度的籠子裡」,中共是絕不會走這條所謂的「邪路」,而要堅持「特色社會主義」。一百零一歲剛去世的杜潤生,有習近平、王岐山恩師之稱,晚年他認為,中共建政六十年來,最大錯誤決策在於出兵抗美援朝。中共要在二○二○年建成法治政府,仍將是一句美麗的空話。
   
   
   
     目前習近平想繼承毛澤東、鄧小平的許多傳統,集權於一身,對行政程序的立法十分漠視,離「法治中國」及「法治政府」還十分遙遠。
   
   
(2015/11/29 发表)
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