秦永敏文集
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简析中国官僚体系的前世今生和前途未来(5——3)

秦永敏
   目录
   
   前言
   

   一, 中国官僚发端于上古夏商周,创制于先秦
   二, 由先秦至满清,形成和君主集权专制相伴生的强大官僚体系
   三, 二十世纪的两次大断层:民国官僚和中共官僚
   四, 今日中国官僚体系的罪与非罪
   五, 官僚体系在民主化进程中的嬗变
   
   
   
   三, 二十世纪的两次大断层:民国官僚和中共官僚
   
   (1)民国时期中国传统的官僚体系初步转化为现代官吏制度
   
   清末新政失败,但为民国在政体上做了很好的功课。慈禧太后1901年在离京西逃的路上,以光绪的名义发布将实行“新政”的上谕。1901年到1905年,清政府连续颁布了一系列“新政”上谕,改革重点是官制、军制、教育、经济、法律等。清政府1906年宣布实行预备立宪时并没有确定“预备”年限。立宪派认为,清政府是在搞拖延战术,没有立宪的诚意:“政界事反动复反动,竭数月之改革,迄今仍是本来面目。”1908年8月27日,清政府颁布《议院未开以前逐年筹备事宜清单》,确立了预备立宪的9年期限。晚清的立宪运动与地方自治是政府主导的,虽然也有大量问题,但是做得非常认真,其规定的大量具体任务在今日中国大陆仍然没有达到,所以,绝不像当时和后来的激进者指责的那样是骗人之举,相反,激进者在这些方面更没有给中国带来实质性进步。因此,尽管最后因为辛亥革命而失败,回顾历史,清末新政还是为民国的政治革新包括官吏制度改革做了极好的铺垫。
   
   当然,就中国大陆而言,迄今为止,真正具有彻底改造帝制时代传统官僚体系之意义的,还是辛亥革命的发生和中华民国的建立。
   
   中华民国官僚体系的本质进步在于: 从 《中华民国临时约法》开始,每一部宪法都明文规定,中国实行民主共和制,中华民国之主权,属于国民全体,规定了人民享有选举权与被选举权及言论、出版、集会、结社、宗教信仰等政治,法院具有独立的司法权,确立了三权分立的原则,体现了法律至上原则。从这个角度讲,中华民国是一个现代文明国家。用今天的话说,中华民国已经以普世价值为原则,以平等的权利与自由为目标,以法治为社会管理方式,这样,它已经使中国政治从农业文明迈入了商业文明的门槛,相应的,整个官僚体系也迅速脱胎换骨,从帝制时代的“王臣”转变为“社会公仆”。
   
   这样,从制度方面说, 帝制的覆灭和民国的建立,就使官僚体系形成了中国历史上的一次指向范式更替的大断层。
   
   民国政府分为三个阶段。第一阶段是早期的南京政府,第二阶段是清室逊位后的北京政府, 第三阶段是国民党北伐成功后的南京政府。
   
   就现实而论,早期的南京政府因为时间短暂,并没有形成自己的官僚体系,这样中华民国的官僚体系实际上分为北京政府时期和南京政府时期。
   
   清室逊位后,北京成立了以满清旧官僚为主的政府,这个政府也因此具有浓厚的帝制时代的残余气息,在官员职称上都保留了很多满清时期的原名,甚至官员本身也没有很大变化,官僚的知识结构还严重滞后于民主共和时代的需要。这样一个官僚集团自然相对保守,具有很大的传统暮气,面对瞬息万变的时局很难有所作为,历史地看,成了帝制时代官僚体系的垂死阶段。但是,值得指出的是,这个政府因为还有传统的敬畏意识,因此,撇开袁世凯个人践踏《中华民国临时约法》强行复辟帝制不论,从现实生活来看,它对法制、对法定权利的尊重,应该说是迄今为止中国大陆历届政府中做得最好的。相应的,除开少数野心家,这个时代的官僚大多是像从前对待皇室一样兢兢业业勤勤恳恳的,在官僚体系上,也没有出现后来南京政府的大膨胀。
   
   国民党的北伐使仅有十几年寿命的北京政府成为历史,南京政府的成立真正切断了中国官僚体系和帝制时代的全部联系,这是它的最大成功之处。
   
   由此开始,政府主要官员大量由留学欧美的现代管理人才充任,管理体系也相应地效法欧美,从而使中国的行政效率大大提升,相对此前的北京政府而言,可以说是呈现了一派朝气蓬勃的景象。这一时期官僚阶级的最大特点,是根据商业文明时代的需要,按知识化、专业化的方针组织高效的公务人员队伍,因此,是一个极有希望的现代官僚体系。
   
   但是,由于种种复杂的原因,南京政府在三大问题上出现了比北京政府更加严重的问题。第一,由于已经失去要求高度自律的德治传统和对“礼义廉耻”的敬畏心态,又未能顺利的实现向以外在约束即三权分立权力制衡的过渡,因此新型官僚迅速腐败,第二,人权至上理念未能顺利确立,加上内战外战连绵不断,人权保障体系无法建成,局部人权状况比清王朝末年更加恶化,第三,由于北京政府无所作为,行政体制上继续了帝制时代的“皇权只及县政”,南京政府为了加强社会控制,开创了建立区级政权的先例,这就使中国的官僚人数教帝制时代反而大幅上升。
   
   前已指出,清康熙时,官民之比为1 比9 1 1,可想而知,两百年过去,清末官场人数会有很大增加,但是,由于官制未变,其增加是有限的。有资料说,民国时期官民之比已为1∶800,也就是增加了十分之一左右,但这个统计的时间不明确,因此不足为据。从增加了区级政权看,在其崩溃以前应该还要更多一些,因为区级政权和县级政权的数量比应该在1:10左右,——尽管当时的区政权人数不多,但庞大的基数肯定会带来官僚人数的剧增。
   
   总之,中国大陆在中华民国时期,最大的进步是切断了官僚阶层和帝制的联系,开始按普世价值重新定位社会角色,明确了社会公仆的地位,有了三权分立的目标,但是,由于存在时间短,没有建立有效的制约机制,因此,腐败问题比满清王朝末年有过之而无不及,对人权口惠而实不至,加上政权层级增加,官僚对社会的压迫反而成为一个更严重的问题。
   
   
   (2)中共政权统治头三十年:“大老粗”治国
   
   1949年中共暴力夺取全国政权以后,立即抛弃从前的所有“实行美国式的民主”“成立联合政府”“确保人权自由”的承诺,将中国社会几千年来形成的所有文明积淀,包括经济生活方式和社会、制度、文化全部当做“旧社会遗留下来的糟粕”予以铲除,对民国时期的官吏除了极少数人因为专业的需要而“留用”外,其他的全部抓捕判刑消灭,这样,中国也就在二十世纪内出现了第二次官僚阶级大断层。
   
   如前所述,辛亥革命带来的官僚阶级大断层总体上说是一次伟大的、本质上的历史进步,那么,中共政权建立带来的官僚阶级大断层又具有何种意义?
   
   中共建政以后,基本上是把它在二十余年的战争年代建立的军事机器直接搬进了政权,加上它本来就是党军,因此,党又凌驾于政权之上,用毛泽东文革中的话说:“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。”不仅如此,它因为把经济和社会、文化、教育、医疗、卫生等等全都用“党的一元化领导”统率起来,这样,它造就了一个把每一个中国人的吃喝拉撒睡、生老病死全部都“管起来”的红色权贵体系。
   
   这个无所不管的全能政府的官员完全由中共打天下的那些人组成。中共为了确保自己对全部权力的控制,绝对排除此外的人(极少数统战工具除外)有进身之阶,居然明文规定非共产党员不能任几乎是最低级的行政长官科长的职务!这就意味着,中共建政后立即开始实行全盘由中共党员论资排辈充任的党政军一体化的权贵制度。
   
   就这样,中共对自己的打天下人员论功行赏。毛泽东当然是天子骄子,几个建党人物和最大功臣董必武、周恩来、朱德、刘少奇为顶级干部(他们组成中共第一代领导人,其中明确定位一级干部的四人是毛刘周朱),大革命时期和红军的主要领导人为二层干部(陈云、邓小平以及那些元帅),然后是红军时代走出来的将领之类,其后则是抗战时期加入者,最后是所谓解放战争加入者。此外,农村还有所谓的“土改根子”,也就是解放初期因为积极参加这个政权“分田地”“清匪反霸”“肃清反革命”而被提拔为基层官员的解放前的“贫雇农”,这些人算是新时代的“未入流”。
   
   这样,从中共建政开始,直到“改革开放”之初,中共党政军内的派系源流,一般都还是以红军时代的一方面军、二方面军、四方面军、抗日战战的八路军、新四军和解放战争的一野、二野、三野、四野算下来。说到底,蔓延2000余年的中央集权的君主专制体制,并没有因为中共的“无产阶级革命”而终结。就像毛泽东毕生拼命反孔,指定的国旗还是“为政以德,比如北辰,居其所而众星拱之”,表明他不过是个毛猴子,无论怎么翻跟斗也跳不出儒学这个如来佛的手掌心一样,中共“彻底打碎旧的国家机器”的结果,建立的其实是一个和刘汉王朝无异的按造反资格论资排辈的权贵班子。
   
   这个班子只有极少数出身于小知识分子以及工人、手工业,除此之外,绝大多数出身于农民。他们自我标榜建立了“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的无产阶级专政国家”,不仅极度仇视知识分子,而且毛泽东直言他对知识分子的迫害远超焚书坑儒的秦王朝一百倍,这样的权贵队伍成员也就长期以没有文化没有知识甚至毁灭知识文化为荣,个个以“大老粗”自居!
   
   古人都知道“周以贵御贱而亡,汉以智御愚而兴”,毛泽东时代的中国以愚御智,会有一个什么结果呢?正是这样一个传统的,完全论资排辈的“干部路线”,也就是按照建党、大革命、土地革命、抗日战争、解放战争、土改根子的序列用人的论功行赏制度,造就了一个极其低能愚昧、远不如两千年帝制时期的官僚体系的权贵队伍。他们作为中共政权的创造者和政治经济军事文化社会一元化制度的实施者,按照中共的计划经济政策,配合毛泽东的“无产阶级专政下的继续革命”,不仅把中国传统文化毁灭殆尽,而且把中国社会推向了经济破产的边缘,从而导致了文革后不得不进行政策大变局以求生存。
   
   当然,这么说并不是否认中共早期是由一批理想主义的知识分子打开局面的,也不是否认中共队伍中本来还有着不少真正希望“解放全人类”或者为中国寻求出路的各种志士仁人,甚至直到改革开放后,还有由胡耀邦、赵紫阳势力体现的为全民谋福利的具有为理想奋斗的残存精神,直到今天,还有以胡德平和《炎黄春秋》为代表的普世派。但是,历史地看,他们注定是一些劳而无功的失败者,因为中国最伟大的思想家梁启超早在中共成立之初就超前地指出:“共产党人的胜利就是共产主义的失败”。全世界的事实都证明共产主义理想只是无稽之谈,而中共夺权后不过是重蹈农民造反夺权覆辙——打进京城做官去。

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