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简析中国官僚体系的前世今生和前途未来(5——2)

秦永敏
   目录
   
   
   前言

   
   一, 中国官僚发端于上古夏商周,创制于先秦
   二, 由先秦至满清,形成和君主集权专制相伴生的强大官僚体系
   三, 二十世纪的两次大断层:民国官僚和中共官僚
   四, 今日中国官僚体系的罪与非罪
   五, 官僚体系在民主化进程中的嬗变
   
   
   
   
   前言
   
   
   
   二,由先秦至满清,形成和君主集权专制相伴生的强大官僚体系
   
   历史上看,中国政治的第一大特点是君主专制,第二大特点就是官僚政治。
   
   官僚制度具有强大的自我扩张效应。原因在于,理论上说,每一个官僚的人格,都是官僚制度的化身,那就是,哪怕自己是最低级的官员,只要一有可能,他就会在自己的手下复制官僚体系。因此,只要没有强有力的制约,官僚体系就会无限膨胀。而且,一般而言,这种膨胀规模越大,这个官僚体系的生存能力就越强。
   
   官僚体系虽然是应人类社会管理之需而产生的,但当它恶性发展后,就成为这个社会本身的肿瘤。前面我们谈了以郡县制为形式的科层制管理体系的正面效应,正是那些正面效应,使郡县制一经产生就显示出巨大的活力,成为两千多年中国政治文化的硬件轴心。但是与此同时,越是成熟的官僚体制对后世的影响越大,留给后世的包袱也越重。从中国传统的官僚制度来说,有着如下一些特征:专制化的政治体制,等级化的权力配置,集权化的组织结构,官本位的政治文化,差序化的官场生态,形式化的官僚作风,人情化的政治关系,等等。
   
   因此,怎么样克服官僚制度的负面效应,一直是中国社会无法解决的难题,而这些负面效应的一目了然的表现形式,就是形成了一个极其庞大的官僚阶层。在一定程度上,这个官僚阶层就是中国社会的毒瘤,它不事生产,效率低下,自我膨胀,吸尽这个社会的鲜血,严重阻碍这个社会的进步。
   
   说到这里,有人会觉得我们自相矛盾。
   
   因为前面我们说到“官僚阶层的产生使社会管理知识化专业化也就是高效化成为必然。”
   
   其实,这两个命题是并行不悖的,因为没有管理就不成社会,官僚制管理比起贵族制管理又是一个巨大的历史进步,这是毋庸置疑的。
   
   另一方面,由秦至清,官僚制度不仅主要是为君权服务的,而且还有一个无限膨胀和极度贪腐的问题。尤其是有权势的脱产官员,为了他们自己的既得利益,他们不仅会拼命扩大自己的管辖范围和手下人员,还会不择手段的利用权势谋取私利,以及使用一切残酷手段来维持权势。这就使官僚体系不可避免的走向反面——它本来是为了提高社会效率才产生的,结果却因为谋求本位利益最大化而反过来极大的降低了社会效益。
   
   这个方面,仅从官僚人数和占官民的比例就可以明白。进一步说,仅仅从首次全面采用郡县制的秦王朝来看就一目了然。因为官僚不事生产,数量一多则“生之者寡、食之者众”,也就是使社会创造财富的人少,分享财富的人多,这个社会还哪来积累?没有积累就没有进步。何况官僚掌控着社会权力,多一个官僚就“多一份索需(勒索)”,这样,尽可能的减员增效就是社会对官僚体系的必然要求。
   
   秦朝废除世袭贵族制度实行郡县制后,组成了庞大的官僚结构。据统计,当时全国人口的30%是各级官吏。按秦朝人口6000万计算。秦朝的官吏应该在1800万以上。当然,秦朝的官吏是农战政策的产物,真正有官衔吃皇粮的的,恐怕只有20万人,其他的官吏只是根据军事化管理的需要把所有农户编织起来,一层层的授予管理职称。但是,任何时候有职权就有特权,有利益,有把公权力变成为自己谋取个人利益、甚至欺压他人的工具的趋势。由于秦王朝存在时间很短,因此,它这方面的恶果还没有充分展示,但仅从它的官吏规模,就可以知道时间一长其官僚体系会对社会造成多大的毒瘤效应。
   
   关于官民比例问题留在后面说,这里先谈一点相关的历史大事。
   
   汉承秦制,虽然一开始也分封了一些诸侯,但很快秦始皇“又复立国,是树兵也,而求其宁息,岂不难哉”的预言就兑现了,汉景帝时期,发生了以吴王刘濞为首的七国之乱,平叛以后,汉武帝刘彻为削弱诸侯王势力,而接受了主父偃的主张颁行一项重要法令——推恩令。也就是要求诸侯像皇帝把土地分给他们一样,让他们把自己的土地分配给自己的子弟,如此一来,各大诸侯的土地被迅速分割成一个个小块,也就无力和中央政权相抗衡了。这样,郡县制的生命力再次得到证明,相应的,科层制官僚体系大大的巩固起来。
   
   为了巩固中央集权,在以推恩令分散诸侯力量的基础上,汉武帝进一步采纳了董仲舒的更化政策,使权力从打天下集团向“选贤任能”的官僚转移。董仲舒应诏提出贤良对策,要求实行“更化”也即是改革,其用人政策不能再论资排辈,而要唯才是举。统治者用人政策的这一变化,使选拔人才进入官僚体系的政策进一步正规化,对巩固政权有着多方面效应。首先是国家管理水平大提高,其次是对有政治野心的权贵是一个很大制约,第三使平民中的优秀分子能沿官僚阶级晋升,这对社会秩序化当然大有好处。
   
   由于董仲舒是儒学大师,也由于儒学是最适合中国传统帝制的意识形态,而汉朝又是一个相对稳定的朝代,这样,由此开始,经过西东两汉的四百余年时间,以儒学知识和道德修为为标准的选官制度在中国基本形成。“得人者昌”,“失贤者亡”,选官用人是事关国家存亡的大事。历代统治者为巩固自己的统治地位,都十分重视培养和选拔人才,国家一方面大力发展教育;另一方面不断探索,逐步建立了一套考试与选官制度,
   
   如果说西汉汉武帝和董仲舒君臣主要是确立了“选贤任能”的官吏任命原则,那么此后的几百年里,各朝各代则一直致力于寻求恰当的具体方法,不断地进行制度创新,这其中,最重要的是科举制度的创立与完善。
   
   这方面,历史上最辉煌的一页是由唐太宗李世民书写的。推翻隋朝的统治后,唐朝承袭了隋朝传下来的人才选拔制度,并做了进一步的完善。唐太宗将传统的选官制度进一步标准化、制度化,那就是实行科举制,开科取士,采用科举制选拔人才。唐太宗李世民在一次科举考试结束后,站在午门城楼上看着新进的进士们鱼贯进入朝堂,高兴得对左右说“天下英雄尽入吾彀中”。这句话充分表达了坐天下的皇帝对于人才的态度,那就是要将人才都纳入到体制中来,为我所用,通过控制人才来控制整个社会。
   
   科举制度所坚持的是“自由报名,统一考试,平等竞争,择优录取,公开张榜”的原则,打破了血缘世袭关系和世族对政治的垄断,对我国帝制时代的选官制度是一个有力的改革。它给平民百姓通过科举入仕提供了一个公平竞争的平台,在使大批地位低下和出身寒微的优秀人才脱颖而出的同时,也扩大了君主的统治基础,相对于以前历朝历代的选官制度要公正、合理得多。
   
   
   由此,科举制度逐渐完备起来。除唐太宗外,武则天、唐玄宗也是完善科举制的关键人物。在唐朝,考试的科目分常科和制科两类。每年分期举行的称常科,由皇帝下诏临时举行的考试称制科。
   
   科举制度产生了许多积极的影响:它促进和巩固了中央集权制度,它为官员的选拨提供了标准以及相对公平公正的竞争机制,它促进了文化教育事业的发展。如果以科举制度奠定基础的隋唐为界划分我国历史的前后期,也可以看出,后期中央集权国家的凝聚力与稳定程度要大于前期,这与官僚铨选制度由“察举征辟”到科举考试的演变也密切相关。
    
   但是,事物总有它的两面性,何况科举制后来走上了歧途。那就是,南宋产生的程朱理学阉割了孟子的民本思想,把儒学推向绝对专制主义,明清两朝则不仅按照程朱理学的路数实行绝对专制主义,而且,把科举考试的题目和形式都完全僵化。题目的僵化表现为只能从六经中寻章摘句,形式的老化表现在要求写固定格式的八股文。这样,尽管极少数天才人物还是通过这一途径名震天下而且取得了非凡成果,但对绝大多数人才来说,却只能起埋没的作用。这种从形势到内容都极端专制、僵化的思想体系、教育方式、选官方法铸造的官僚体系,最后对中国和商业文明化的西方世界的正面碰撞带来了致命的恶果。
   
   此外,值得强调的是,也正因为从学习期间就被固化的台阶模铸,官场本身更是等级分明,这样,官僚体系也变得越来越论资排辈,越来越暮气沉沉在所难免。基于农业文明的等级身份制因此被进一步强化,和绝对君主制交相为用的结果,使传统官僚阶级和科举制一起成为中国不可能自发向商业文明转型的巨大障碍。
   
   综上所述,始于先秦郡县制、因汉武帝“更化”政策而正规化、由唐太宗实行科举制而推向高度发达导致的中国社会官僚阶层的产生和发展,对中国成为一个超稳定的君主专制下的等级身份制农业社会,起到了极其巨大的作用,在这种情况下,官僚体系的急剧膨胀并且越来越庞大本身,对社会反而产生了毒瘤效应。
   
   正是因为有着庞大的职业官僚群体,农业文明的中国在世界上是治理得比较好的,但回头来看,这种治理也无非是中央政府能把面积广大的中国社会牢牢地控制住,绝不能为它带来突破农业文明的发展。相反,就是在商业文明袭来的时候,它也完全无法适应新的形势,因为这个官僚体系太庞大,太僵化,也太本位利益化,商业文明的社会生活方式整体上一时对它无利可图,它也就本能的抗拒到底,整体上说是死不回头。
   
   现在我们来看看历史上的官民之比。据有关资料记载:我国西汉时期,官民之比为1 比7 9 4 5 ;东汉时期,官民之比为1比7464;而唐高宗时,官民之比已增加一倍,1 比3 9 2 7 ;元成宗时,官民之比为1 比2 6 1 3 ;清康熙时,官民之比已高达1 比9 1 1 。
   
   官民比例为什么会这样节节攀升?
   
   第一个原因是随着社会的发展,需要直接间接参与社会管理的人员比例越来越高,这是直接原因,也是官民比例增高的合理基础。
   
   第二个原因是由官僚体系有无限膨胀的趋势决定的。一方面对统治者而言官僚体系越庞大他就越安全,另一方面每个最低级官员也都有在自己手下全盘复制官僚体系的欲望。总之,利用公权力来谋取私利甚至企图永远统治全民,是一切非民主制度的政权中统治者和大小官僚的本能,这是官民比例恶性增高的动因。
   
    2014/9/1

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