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简析中国官僚体系的前世今生和前途未来(5——1)

秦永敏
   目录
   
   前言
   

   一, 中国官僚发端于上古夏商周,创制于先秦
   二, 由先秦至满清,形成和君主集权专制相伴生的强大官僚体系
   三, 二十世纪的两次大断层:民国官僚和中共官僚
   四, 今日中国官僚体系的罪与非罪
   五, 官僚体系在民主化进程中的嬗变
   
   
   
   
   正文
   
   
   前言
   
   本文的目的,是分析中国官僚体系的现状,预判其前途和未来。
   
   中国自秦汉以降的两千年政治历史,就是官僚体系和绝对君主相伴的历史,官僚心态也是中国最古老最丑恶的心态。这方面,秦朝名相李斯有一个最好的现身说法。据《史记•李斯列传》开篇介绍,李斯少年时“为郡小吏”,发现厕所里的老鼠那么肮脏,而且见人就仓皇逃走,官仓之鼠则养得又肥又大,也不发愁受人惊骇,因此,他感叹:“人之贤不肖譬如鼠矣,在所自处耳!”可以断言,在专制制度下,绝大部分官僚都有卑劣猥琐的官仓硕鼠心态,甚至直接就是官仓硕鼠,例外者不是没有,但只是凤毛麟角。
   
   当今民主国家的官僚情况则判然有别,制度使他们不敢贪、不能贪,最终也就使绝大部分人不想贪。当然,这不是人种问题,也不是文化问题,而是制度问题。只要中国有了健全的民主制度,中国的官僚也会通过不敢贪、不能贪,一步步走向不想贪。那么,中国的官僚怎么才能一步步走过去?
   
   当门徒子张问:“十世可知也?”孔子回答:“殷因于夏,礼所损益可知也;周因于殷,礼所损益可知也;其或继周者,虽百世可知也。”也就是说,在孔子看来,每朝每代的制度变化,都是在前朝的制度基础上减损去那些过时的、无益的部分,再增加一些现在所需要的、有益的内容,从这种角度说,就是一百世以后的制度也是可知的。
   
   这就要求我们回顾一下,看中国官僚体系是怎么一步步走过来的。换句话说,为了弄清今日中国官僚体系的状况和前途、未来,我们必须首先追溯一下它的前世或者说历史,再辅以当今世界先进国家的现状作为参照,以此,应该不难在一定程度上推断出它今后的走向和未来的大致轮廓。
   
   众所周知,中国的历史就是王朝循环的历史,因此,几乎每一次改朝换代,都会发生项羽先火烧阿房宫再在彭城建筑宫室一类的事情。相应的,一朝天子一朝臣,官僚体系也在随着政权的更迭而不同程度地大换班,哪怕在直系传承中这种情况都在所难免,更不要说起于草莽的刘汉、朱明。
   
   但是,从制度的本质看,中国官僚体系两次最大的断层应该说都发生在20世纪,第一次是帝制官僚体系被民国政府的现代官僚体系取代,第二次是民国政府的现代官僚体系被“社会主义”官僚体系取代。
   
   而“社会主义”官僚体系,又有“大老粗”或说“革命干部”为主的毛泽东体系和“知识化专业化”为主的邓小平体系之分。今日中国官场的大博弈,正是在打下红色江山的“革命干部”的红后代和“知识化专业化”官僚系之间进行。
   
   综上所述,在我看来条条道路通罗马,无论中国国情怎么特殊,最后还是要在不久的将来形成宪政民主制基础上的新型官僚体系。因此,本文的重点不能不在于:今日中国的官僚体系如何在内外博弈中向宪政民主制基础上的新型官僚体系过度。但是,我们只能从回顾故去来理解现在,也只能在充分研究了这个事物的前世今生以后,才可能对它的未来做相对准确地预测,因此,本文不能不从中国官僚体系的发端和演化说起。
   
   
   一, 中国官僚发端于上古夏商周,创制于先秦
   
   从世界历史学界来说,一般不承认中国商朝以前的文明历史,因为文明历史必须有城邑、宗教、冶金等方面的田野考古学证明,而中国商朝以前的历史基本上只存在于文献记载中。
   
   据形成于战国、定本于汉朝时期《礼记》记载:“(夏朝)夏后氏官百,天子有三公.九卿.二十七八人.八十一元士。”这就是夏朝时期君主专制的中央集权制度已初步建立的根据,历史学家据此推论“夏朝时期已经实行了严密的宗法制和封分制”,并且以此为中国出现官僚制度的滥觞。
   
   “商朝的国家政体是以商王为核心的家族制度,辅之以其他联盟部族、臣服部族首领等。这个政体的中坚分子是商王的亲族。在这个时期,国家事务与商王的私人事务是难以严格区分的。商朝的官僚体系大致可以分为所谓的内廷官和外廷官,而这些官员都是中央官员(当然,处理商王私人领地事务的宰也可以视为地方官员)。商朝施行分封制度,地方由诸侯统治,诸侯内部的官吏设置等,但目前发现的甲骨文中还没有这方面的记录。”
   
   “周灭商后,天子大搞分封,把王族与功臣分封到国家各个地方,建立起众多诸侯国(也称方国),数量超过百个。通过宗法制和封建制,建立起一个以周‘天子’为中心,各个诸侯国围绕的封建王朝,同时建立起一套无孔不入的礼乐制度,形成了一个有秩序的奴隶制国家。西周严格的施行宗法制度和嫡长子继承制,建立了周天子-卿士-诸侯-卿大夫-士-国人的统治序列。就官制而言,大体上有卿士-诸侯-卿大夫三等。卿士辅佐周天子执政,诸侯世守其国,卿大夫辅佐诸侯治理国家、并且从诸侯手里领受世袭采邑。”
   
   “周的各级主要官吏,都是在宗法制度基础上世袭,而且文武不分,平时治民,战时就是各级将领。周朝的地方制度,有国、都、邑、野、鄙。周王和诸侯的都城为国,诸侯国中的大城为都,小城为邑,此外的地方称为野或鄙。”
   
   “周行分封制,王京周围大约千里范围之内的属于周天子直辖,其他地区分封给周天子的亲族、功臣、臣服的前朝诸侯、以及蛮荒地区的地方首领。主要的诸侯都是周天子的亲族,同姓的称‘伯父’、‘叔父’;异姓的称‘伯舅’,‘叔舅’。诸侯在自己的封国内行使统治权,并分封自己的亲族、家臣为卿大夫。就是说周天子以嫡长子继承,天子的子弟就被封为诸侯;诸侯以嫡长子继位,诸侯的子弟就被封为大夫;大夫以嫡长子继位,其他大子弟就获得士的身份。由此,自天子直至诸侯、卿、大夫、士,都是各自大小不等的宗族的族长,官职等级和宗法制度严格的结合,构成周朝政制的最主要特点。”
   
   注意:应该说,从夏到商周,官吏都是世袭的,这和下面要提到官吏是有本质不同的,因此,严格说是贵族,虽然他们也起着官吏的作用。正是从周朝开始,具体的说,从周朝的各诸侯国开始,中国渐渐出现了非世袭的委任制官吏,请看以下引文:
   
   “中原诸侯国的地方政权组织基本为国野制。国为国都(诸侯国的京城以及较大的城市),野泛指农村和普通城镇。据《国语•齐语》载,齐国在国中以五家为轨,设轨长,十轨为里,设里有司,四里为连,设连长,十连为乡,设乡良人,爵为大夫;在野以三十家为邑,设邑有司,十邑为卒,设卒帅,十卒为乡,设乡帅,三乡为县,设县帅,十县为属,设属大夫和属正长各一人。”
   
   “春秋中后期,诸侯国普遍设立县,由国君派大夫治理,称县大夫。县大夫下设有县师、司马、司寇等官。县本来设置在一国的边境,其目的是为了加强防守。至春秋中晚期,内地也设县,如晋国就曾在旧都绛(今山西翼城县)设县,称为绛县。由于县的大量设置,就逐渐取代了国野制,县郡官吏也就成为地方政权的主要官吏。当时的晋国设郡作为县以下的一级政权,与后世的郡县制不同。”
   
   这里有两点值得注意:第一,周王朝中后期是中国古代生产力发生大飞跃的时期,井田制的解体和土地私有化使隶农逐渐被自耕农取代,由此导致社会分工复杂化,手工业从农业中分化出来,商业再从手工业和农业中分化出来,各种自由职业包括塾师、游侠、辩士也迅速产生,第二,由此导致社会管理上的大飞跃,那就是,高度发达的诸侯国不再听命周王朝的分封,开始在自己的领地内分设郡县,而郡县长官并非世袭,这样,作为一种“非正式”制度可以不需要经过周王朝的封授。
   
   由此也可见,后来成为主要正式制度的“分科别类分层负责”的官僚制度,在其产生之初,对于周王朝来说不仅是一种不合法的制度,而且是以“剑走偏锋”为特点的突破中央极权的“分封制”的地方诸侯的反叛手段。
   
   “楚国早期的地方政权为县,是各诸侯国中设县较早的国家。楚国的县官称县公,后改称县尹、县大夫。县有自己的军队,由县司马统领,战时并入国家军队。县官、县司马都由国君亲自任免。战国中期,楚国也出现了郡的建制,多设置于边地,在县之上,由国君派遣武将镇守。楚国的郡守并不直接管理民政事务。”
   
   也有研究者指出:“春秋初期,秦、晋、楚等国往往在新兼并的地方设县。县与卿大夫的封邑不同,是直接隶属于国君的地方行政区域,有利于国君对边远地区的统治。春秋中期以后,设县的国家增多,有的在内地也设置了县,县开始成为地方行政组织。春秋末期,有的国家又在新得到的边远地区设置了郡。这时的郡,虽然面积比县大,但是由于偏僻荒凉,地广人稀,地位却比县低。进入战国后,郡所辖的地区逐渐繁荣,人口增多,于是在郡的下面分设了县。战国时期,各国先后在边地和内地设置了郡县,产生了郡统辖县的两级地方行政组织。至此,郡县制开始形成。 郡的长官称‘守’,县的长官称‘令’,均由国君任免。郡县制使各诸侯国形成了中央、郡、乡一套比较系统的行政机构,对地主阶级实行集权统治起了重要的作用。战国时期,郡县制虽然形成并得到了很大的发展,但由于各国分立,执行情况不尽相同。”
   
   由上可知,很大程度上郡县制是诸侯国对抗周王朝的中央集权制的产物,周王朝本来给个诸侯国划定了地盘,绝对不允许诸侯国互相征伐,但诸侯国因为生产力大发展实力增强后,对周王朝形成了尾大不掉局面。诸侯国互相征伐的结果是,各大强国把强占的土地据为己有,为了给周王朝一个面子,就不作为封地,而指派官吏去管理。
   
   郡县制的产生,使世袭贵族之外的一个高级社会阶层成为历史的需要,就这样,一个依靠知识和技能专门从事管理的社会阶层应运而生,这事就是官僚阶层产生的缘由。
   
   众所周知,秦始皇统一中国后,面对众大臣要求将秦始皇子弟分封诸侯的议论,廷尉李斯进言:“周文、武所封子弟同姓甚众,然后属疏远,相攻击如仇雠,诸侯更相诛伐,周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统,皆为郡县,诸子功臣以公赋税重赏赐之,甚足易制。天下无异意,则安宁之术也。置诸侯不便。”对此,秦始皇大表赞赏:“天下共苦战斗不休,以有候王。赖宗庙,天下初定,又复立国,是树兵也,而求其宁息,岂不难哉!廷尉是也。”

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