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民国宪法的联邦主义精神/司徒一

民国宪法的联邦主义精神——致联邦主义者的呼吁
   
   
   
   

   联邦主义在中国知识界有相当大的影响,《零八宪章》即以“联邦共和”为基本主张之一,并提出建立“中华联邦共和国”。值得注意的是,中国的联邦主义者大都认为中国大陆民主化之后应当制定联邦制宪法(海内外异议人士拟制的草案即不止一部),而忽视了 1946 年制宪国民大会通过、1947-1948 年曾施行于全国大部、经增修后至今仍施行于台澎金马的《中华民国宪法》(下称“民国宪法”)。但是,探究其详细条文即不难看出,民国宪法具备了相当程度的联邦主义精神。笔者愿略做分析,以期在联邦主义者与民国宪政派之间找到最大的共识。一、倾向于联邦制的“均权制”民国宪法的地方制度脱胎于孙中山先生倡导的“均权制”——《国民政府建国大纲》(下称《建国大纲》)第十七条提出“关于中央与省之权限采均权制度。凡事务有全国一致之性质者,划归中央;有因地制宜之性质者,划归地方;不偏于中央集权或地方分权。”虽然均权制就权限划分而言“不偏于中央集权或地方分权”,但取决于具体的政治架构(尤其是行政部门的产生方式与问责机制),有可能倾向于单一制,亦有可能倾向于联邦制。《建国大纲》以县自治为本,就县权而言有联邦制的倾向,但省作为中央与县之间的联络单位,仅有半自治地位,民选省长须受中央指挥,协办省内之国家行政,所以就省权而言有单一制的倾向。国民政府于 1936 年拟定的“五五宪草”要求民选县长受省长指挥,省长则由中央政府任免,省成为“执行中央法令,及监督地方自治”的中央派出机构,如此之均权制已经走样到了近乎单一制的程度。1946 年政治协商会议及其后的宪草审议委员会会议中,力主“五五宪草”的国民党与为维持割据而主张“联邦制”的共产党争执不下;经民盟代表张君劢斡旋,国民党作出了重大让步。张君劢执笔的 1946 年 4 月版“政协宪草”及以之为蓝本的民国宪法规定省县皆自治,省长县长皆为民选,而且不再有“接受……指挥”字样,所以民国宪法之均权制倾向于联邦制。民国宪法之所以不自称联邦制,除了“均权制”概念外,还与中共当时对“联邦制”的界定有关。中共在尚未看到武力攻占全国的希望之时,为使共占区保持国中之国的地位,要求省得自行制定省宪,以及地方法官民选。在这两个原则问题上,国民党最终没有让步。民国宪法授权中央制定《省县自治通则》,省依据宪法和《省县自治通则》制定的自治法须送交司法院批准,省自治法实施过程中出现重大障碍时由司法院长主持中央五院院长委员会解决之。在宪法明确规定的自治架构之外另立中央法律以进一步规范地方自治,的确不同于典型的联邦制。但是,为制约中共而设置的《省县自治通则》因中共叛乱而至今尚未制定(台湾在宪法增修后以《地方制度法》为地方自治之法源),这就为民国宪法框架下强化地方自治留下了空间。联邦主义者的努力,可以优化《省县自治通则》的内容,确保其成为地方自治的助力而不是阻碍。至于地方法官民选,会导致司法部门为易变之民意所左右,损害共和政体的均衡与稳定,西方政治学界普遍认为是不合理的制度,亦鲜有施行者。目前全球二十多个联邦制国家中,除美、墨等少数例外,皆以单一的司法体系贯穿全国,所以民国宪法所规定的司法权归中央的司法制度没有问题,在此不赘述。民国宪法还有一个与美式联邦制的区别,在于宪法没有明确划归中央或地方的权责项目有争议时由立法院定夺。当然,这只是确立了中央在
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   2此问题上的权威,并不是说立法院一定会把争议事项划归中央。美国宪法第十条修正案规定未划归联邦的权力属于州或人民,但事实上联邦政府权力日益增大,以至被批评为向单一制靠拢,说明美宪之规定并不能有效保护地方权力。二、民国宪法合乎联邦主义精神何谓联邦主义?这个名词在学术界并没有一个公认的确切含义,但是,从不同学者关于联邦主义的论述之中,我们可以体会到联邦主义的一些基本精神,并以之为参照,审视民国宪法。为方便起见,笔者首先援引 MBA 智库百科网站“联邦主义”词条的部分内容:(1)“麦凯(R.W.G. Mackay)在欧洲一体化背景下给出了联邦主义的如下定义:联邦主义是一种分配政府权力的方法,以使得中央和地方政府在一个有限范围内是独立的但却又是相互合作的。检验这项原则是否实施的方法是看中央和地方权威是否相互独立。”就省县立法部门与行政部门的权威而言,民国宪法规定了民选省县议会与省县长的制度,划分了中央、省、县的权限,没有把省、县作为中央的下属单位,所以符合中央与地方相对独立的精神。(2)“维斯蒂里希(Ernest Wistrich)在一个关于欧洲联邦的建议中提出了不同于麦凯的联邦主义的定义:联邦主义的实质是权力的非集中化,以便需要在离公民更近的较低政府水平上得到满足。这个定义并没有把联邦主义限定在两个层次组织国家权力,而是强调了联邦多层分权的可能性。”民国宪法的省县自治制度,以及选民在县这一“离公民更近”的自治层面的直接民权,明显符合多层分权的精神。(3)“……从联邦分权原则演绎出的‘权力分散’原则,是《马斯特里赫特条约》的核心。……哈里森(Reginald Harrison)指出……真正的联邦主义是权力在许多层次不同的经济、社会、文化利益之间的极端的分散和再分配。”民国宪法之中央地方合理划分权限的均权原则、省可以通过省自治法协调省县关系的规定、以及县民直接民权,在相当程度上符合权力分散和再分配的精神。(4)“奥斯特罗姆(Vincent Ostrom)认为……联邦主义是使宪法成为实在法律,而不仅是道德宣言的最关键的建制。……复合共和制并不是意味着次一级的共和国组成了联邦共和国,不是几个小的共和国政府组成了大的共和国政府。而是同时存在着两个或多个层次的共和国们,最高层次即为联邦共和国。因此,同一个地域范围,可以同时属于重叠存在的两个或两个以上的共和国。所有这些共和国的政府们都是面对公民个人的,每一个公民,同时都是两个乃至数个共和国的公民。全国性政府也直接面对公民个人,而不是封建式的“分级管理”,即每一级政府各自管理下级政府,而不直接面对公民个人。每个共和国都拥有独立的但有限的权力。联邦政府和次级共和国政府都是面对公民个人的,它的权力是独立的,直接来源于人民,有独立的手段来执行这些权力。政府面对个人,避免了对集体而不是对个人课以责任,而个人责任,是可实施法律的基础。”民国宪法规定中央、省、县三类政府的立法、行政部门皆民选,对公民分担不同的权责,可以解释为没有上下级关系,所以符合“复合共和制”的精神。这里需要说明的一点是,民国宪法允许划归中央的某些事项在中央立法后交由省县执行之,省亦可把划归省的事项在省立法后交由县执行之。这看似属于“分级管理”,但“复合共和制”的原则不应以机械教条的思维来运用,美国这个联邦制的典范亦早已走向“合作联邦主义”(cooperative federalism),例如美国联邦政府对低收入人群的医疗补助(Medicaid)即交由各州政府执行。具有法人地位的各类政府之间的合作,包括反向的委办(比如镇政府把某些公共服务职能“外包”给县政府),经常是提高效率、节约公帑的良策。
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   Page 3
   3顺便说一下,1923 年民初第一届国会在曹锟贿选总统之后匆匆通过的一部《中华民国宪法》(因直系政令仅及华北数省而从未施行于全国),被某些联邦主义者视为“联邦制宪法”,但此宪法规定“省、县自治行政机关,执行国家行政有违背法令时,国家得依法律之规定惩戒之”。此“惩戒”,即国家对省、县课以责任,明显违背了“复合共和制”的联邦主义原则。合作联邦主义早已盛行于包括美国在内的当代联邦制国家,委办事宜执行不力的情况如何应对,不在本文议题之内。下面列举一些中国学者对联邦主义的论述,引文可能不代表其整体观点,管中窥豹而已:(1)联邦主义在当代中国的领军人物之一吴稼祥先生在《中国的“经济联邦主义”》一文中如是说:“窃以为,联邦主义思想的核心,是自治。逐级自治的国家虽然不都是联邦国家,但联邦国家一定是逐级自治的。逐级自治在一个小的民族国家,一般不会促使该国采纳联邦主义的制度安排,但在大多数情况下,会把一个多民族多宗教的大型国家或超大型国家,一个政治、宗教、文化多元化的大国逐步推向政治、经济的联邦主义。”笔者很赞同吴先生的这段论述,也认为民国宪法的县省逐级自治制度符合“联邦主义思想的核心”和“政治、经济的联邦主义”。民国宪法之地方制度虽然不是典型的联邦制,但可以视为某种形式的“联邦主义的制度安排”。(2)刘军宁先生在《联邦主义:自由主义的大国方案》一文中提出:“联邦主义则是一种由下至上的多中心政治秩序。现代联邦主义的一个重要的价值基础是个人的自主与群体的自治。……联邦主义的核心问题是在一个人类社会如何构建保障个人的自由与自主的政治秩序,如何才能实现真正的自治,如何才不至被居于社会之上的国家或政府不经同意却专横地统治着社会大众。……联邦主义作为一种政治秩序,可以说就是等于:(个人)自主+(地方)自治+(国家)共治。……联邦主义扩大了人民对各地政治的直接参预。事实上,联邦主义为各地采取因地制宜的民主模式,提供了理想的试验场所。”民国宪法保护个人自由,设置了县民直接民权制度和全国的国民大会制度以对政府形成制约,并且规定各省、县因地制宜制定省自治法、县自治法,所以在很大程度上符合上述引文里描述的联邦主义精神。(3)王天成先生在《四论共和国:关于联邦制的思考》一文中提出:“多中心、自治、非集权,尊重多样性,保护少数,以及维护国家的统一,这就是联邦主义者的基本主张。”民国宪法不正是体现了这些基本主张吗?值得厘清的一点是,“多中心”是强化地方自治的必然结果,与此同时,联邦大国的全国政府成为“中心的中心”也是世界范围内的共同趋势,美国这样的联邦制典范亦不例外。所以,民国宪法以“中央”二字指称全国政府并不违背“多中心”的精神,虽然就联邦主义而言这并不是最佳措词。(4)王怡先生在《分权、财政与联邦主义》一文中讨论了一个重要的细节问题:“联邦主义国家的地方议会,享有条块划分下的立法权(A的立法归联邦,B 的立法归地方)而不是级别划分下的立法权(A 和 B 的立法归中央,A1 和 B1 的立法归地方,但不能与 A 和 B 的立法相违背),这样的地方议会才是独立而非从属的。”换句话说,二者各管各的,而不是上面定大样、下面定细节。民国宪法明确列举了中央、省、县立法机构的职权范围,确保了地方议会的独立性,所以从这个角度来看亦符合联邦主义精神。需要说明的是,《省县自治通则》所规范的省自治法、县自治法为省民、县民代表大会而不是地方议会所制定,所以自治法的从属性质不妨碍地方议会的独立性。至此,我们已经可以认定,民国宪法虽然没有联邦制之名,但具有相当程度的联邦主义精神。话说回来,民国宪法有没有违背联邦主义精神之处呢?笔者研习民国宪法,没有注意到与联

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