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上海自贸区与政府破产危机

   海上生風
    上海自貿區與政府破產危機
   
   
    (大陸)鄭恩寵


     中國(上海)自由貿易試驗區於九月二十九日成立。國務院明確要使之成為推進改革的「實驗區」,形成可複製、可推廣的經驗。天津、重慶、廣州、武漢、安徽、山東等地紛紛上報各自的「自貿區」方案。然而,此次自貿區熱是建立在中國大陸各地政府債務遠超警戒線的沙灘上,自貿區的成立能改變或挽救地方政府破產的危機嗎?
   
   
   
      債務規模究竟有多大?
   
   
   
     據官媒透露,二○一二年全國地方政府的債務規模比二○一一年增長一倍,達人民幣十九點二萬億元,另有研究者認為早已突破二十四萬億元。二○一二年中國地方政府財政收入(本級)為六點一萬億元,若不吃、不喝也至少用三至四年才還清債務;加上中央政府稅收返還和轉移支付後,地方政府的收入為十點六萬億元,其債務收入比率為百分之一百七十五至百分之二百三十,遠超百分之一百國際公認的警戒線。
   
   
   
     地方政府債務主要包括地方政府性債務、地方政府投融資平台(城投公司)債務、中央政府代發的地方政府債、政府平台的貸款、信託融資、BT(建設──移交)融資、地方政府及各類城投公司的應付財款等等。而後三項是難以獲得可靠的數據。關注者只能依據近幾年地方政府及各類「平台」公司的收支狀況,來推算出全國地方政府性債務的增加值。但現今地方政府或各種公司都有幾套賬本來應付檢查,要查清各類真實的數據簡直比登天還難。
   
   
   
      對官方數據的評估
   
   
   
     所謂評估,通常的規則是「三分評、七分估」。據近三年國家地方項目固定資產的投資總額為八十七點四八萬億元,扣除其中民營的投資五十七點零四萬億元,地方政府及國企投資為三十點四四萬億元。同期,全國地方政府財政收入:中央稅收返還和轉移支付約二十六點五四萬億元,地方政府的非投資性支出佔比已高達百分之八十,實際是所謂的「吃飯財政」僅供公務員工資、福利及辦公用費,這個數字估算為二十一萬億元;真正的地方政府投資性支出約為五點五萬億元。
   
   
   
     地方政府及城投公司的投資總額為十五萬億元,其中以城投公司為平台的投資額為九點五萬億元。可以看出政府的財政收入僅是「吃飯財政」,為民生、福利投資最多佔財政收入的百分之二十,而官辦城投公司的投資所需資金百分之九十五以上是來源於各類名目繁多的官辦金融機構和影子銀行。
   
   
   
     據國土資源部的數據,二○一二年全國土地出讓合同價為二點六九萬億元,二○一一年為三點一萬億元,二○一三年上半年為一點七萬億元,估算二○一三年前八個月全國土地合同出讓價為二點二七萬億元。
   
   
   
     二○一一年──二○一三年八月底,全國土地出讓合同價總計約八點零六萬億元。一般規則、徵地成本約佔土地出讓價的百分之四十左右。但二○一二年,全國徵地、拆遷補償等成本性開支佔土地出讓收入二點八五萬億元的百分之七十九點三,按百分之二十點七的收益計算,近三十二個月來全國地方政府賣地出讓純收入為一點七萬億元。
   
   
   
     按前述,可得出近三年地方政府性債務增加值為:
   
   
   
     城投公司投資額──賣地純收益等於九點五萬億元減一點七萬億元等於七點八萬億元。但截至二○一○年底,全國省、地級市、縣三級地方政府性債務餘額約十點七萬億元。所以,得出地方性政府債務規模約為十八點五萬億元。中國《憲法》規定有中央、省(自治區、直轄市)、地區(市)、縣和鄉鎮五級政府。前述並未計算鄉鎮級政府的債務。中國大陸有多達七十萬個行政村、二百四十多萬個自然村,實際也起到基層政府的財政公共職能,並非是真正的村民自治組織,實際上村下面的村民小組也有天文數字的欠賬。稱中國地方政府有二十萬億元的債務是不包括鄉鎮政府及以下村委會和各類國企的債務,是非常保守的估算。
   
   
   
      用地方經濟增長速度來估算
   
   
   
     以二○一○年為例,當年全國新增的地方性債務約三點五萬億元,同年的賣地收益是六千億元,可推算出同年以地方政府平台的投資約為四點一萬億元。若各地城投公司的投資增速與全國的平均數一致,二○一一年、二○一二年、二○一三年前八個月分別為百分之二十三點八、百分之二十點六、百分之二十點三,即近三十二個月來的地方平台總額約為十五點六萬億元,因而得出目前全國地方政府性債務餘額至少為二十四點六萬億元。
   
   
   
     中國政府真正的欠賬知多少?據環保部組織的各類研究報告,從現在起到二○二○年底僅治理大氣污染一項就至少需投入二十萬億元人民幣;治理土壤重金屬污染至少十四萬億元;治理大江大河的水污染,則沒有三十萬億元不行……。
   
   
   
     據衛生部報告,二○二○年前的醫改至少還得投入五萬億元。中國現有二點三億流動人口,六千萬失地農民,五千萬留守兒童,二千三百萬隨父母入城打工的隨遷子女,八百萬大學生蟻族。一個農民工進城安居,政府至少要投入十萬元,二點三億人就是二十三萬億元,今後十年每年新增進城的農民至少一千五百萬。
   
   
   
     二○一○年,中國政法大學出書認為,近二十年中國農民在徵地中損失已經超過三十萬億元,這個數字在二○一三年四月得到經濟學家吳敬璉的認可。
   
   
   
     歷史上的上海曾經有過屬於亞洲最佳的自貿區,但終究還避免不了清王朝覆滅的命運,也解決不了二戰後國共兩黨的政治和軍事紛爭。國民黨遷台後也辦了幾個自貿園區,但自晚年蔣經國打破了「報禁」「黨禁」後,才根本上解決了台灣的政治、經濟和社會危機。上海自貿實驗區,能否解決中共一系列的危機,還是一個新烏托邦的開始?
   
   
   
     (附注:本文作者一九九九年取得中國國務院國家計劃委員會和司法部聯合頒發從事三千萬元以上工程招投標的律師資格證書)
(2013/10/16 发表)
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