蔡楚作品选编
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付勇:建立中国的联邦制

【 民主中国首发 】 时间: 4/18/2013
   
   
   
   作者: 付勇

   
   当今世界上许多大国都实行联邦制,难道中国就不能突破大一统的中央集权专制的思维模式,而建立联邦制?仅从中国地大人多这一点来看,中国不但适合实行联邦制,还能借助联邦制来实现持续发展和长治久安。其原因在于:联邦制不仅是经自由选举产生的、由负责管理同一人口群和同一地区的两个或两个以上政府分享权力和决策的体制,还作为多中心、自治、非集权的制度安排,是一种有着巨大包容性的政治共同体。因此,联邦制特别适合人口众多、幅员广大以及差异性强的大国。
   
   
   “民主转型与制度变革”征文
   
   
   不管哪个国家的国家结构形式,都是指一个国家的整体与其组成部分之间,中央和地方之间的相互关系。由于国家结构形式不仅决定如何划分国家的领土,也决定如何规范国家整体和组成部分及中央和地方之间的权限问题,因此不仅影响国家的兴亡,也影响社会发展的水平,还影响民族的前途,更影响人民的生活质量!
   
   从古到今,世界上先后产生三种国家结构形式:一种是单一制,一种是邦联制,一种是联邦制。首先就单一制而言,单一制是指由若干不享有独立主权的一般行政区域单位组成统一主权国家的制度。单一制国家划分为各个地方行政区划,其划分是国家根据统治需要,按一定原则进行区域划分的结果,国家主权先于各个行政区划存在,地方行政区不是一个政治实体,不具有任何主权特征。国家本身是一个统一的整体,只是为了便于管理,才把领土划分成若干行政区域,并据以建立起地方政权,即各地方行使的权力来源于中央授权,并不是地方固有,地方的自主权或自治权是由国家整体通过宪法授予的,各地方政权一般没有单独退出该国的权利。
   
   展开来说,单一制是以按地域划分的普通行政区域或自治区域为组成单位的国家结构形式。在单一制国家,中央政权享有最高权力,地方政权在中央政权统一领导下,在宪法和法律规定的权限范围内行使其职权。在法理上,单一制国家的一切权力属于中央,而地方的权力由中央授权。单一制国家的外部特征是:全国只有一个中央政权,一部宪法,一种法律体系,是国际交往中的国际关系主体,它的公民只有一个国籍。而按照地方职权的大小,单一制国家又可分为中央集权型单一制国家和地方分权型单一制国家。在中央集权型单一制国家,地方政权在中央政权的严格控制下行使职权,由中央委派官员或由地方选出的官员代表中央管理地方行政事务,地方居民没有自治权或地方虽设有自治机关,但自治机关受中央政权的严格控制。
   
   例如法国就是典型的中央集权型单一制国家。在法国,起主要作用的地方国家机关是地方行政机关,地方行政首长具有中央官员和地方官员的双重身份。一方面代表中央,依照中央的命令行事,对国家内政部负责;另一方面,作为地方官员,管理一切地方行政事务。中央可撤换地方行政首长。在地方分权型单一制国家,地方居民依法自主组织地方公共机关,并在中央监督下依法自主处理本地区事务,中央不得干涉地方具体事务。例如英国就是典型的地方分权型单一制国家。在英国,由各地区居民选举产生的地方议会依法自主处理本地区事务;中央政府依法监督地方议会的行为,以立法监督为主要的监督形式,中央政府若发现地方议会有越权行为,可诉请相对独立的第三方司法机关纠正。
   
   其次就邦联制来说,邦联制是指若干个独立的主权国家为实现某种特定目的(如军事、经济方面的要求)而组成的一种松散的国家联合,而其是一种复合制的国家形式,是主权国家的联盟,通常根据条约组建。邦联制的特点:一是邦联是根据各成员国所缔结的条约组成,而成员国除了根据条约而明确表示让予或委托邦联机构的权力外,其他权力仍然保留,维持着成员国主权的完整性,即邦联的成员国各自保留着自己的全部主权,各自有独立的立法、行政、军事、外交、行政方面的全权;二是邦联既无宪法,无统一的行政机关,也无统一的国籍、军队和赋税,因此不是国家主体;三是邦联对成员国没有强制力,各成员国既可将让予邦联的权力收回,也可以自由退出邦联,而邦联对各成员国没有强制力,也不能发号施令;四是邦联的事务由邦联成员国“首脑会议”或邦联会议按条约的规定共同决定,尽管邦联设立议事机构和协商制度,但议事机关的一些协议或决定,必须经过成员国的认可方能生效;五是邦联制作为由两个以上主权独立国家自愿联合组成的一种国家联盟,具有各成员国地位平等,在内政外交上互不从属的特征。由上可见,邦联只是一种国家联盟的形式,而不是国家实体,因此严格说来,邦联算不上一种国家结构形式。
   
   再就联邦制来讲,与其说联邦制是由两个或两个以上的政治实体(共和国、州、邦)结合而成的一种国家结构形式,不如说是一种多中心的复合共和制,是关于自治、非集权、多样性的宪制安排。联邦制国家由各个联邦成员组成,各成员单位先于联邦国家存在。而联邦成员国在联邦国家成立之前,是单独的享有主权的政治实体;加入联邦之后,虽然不再有完全独立的主权,但在联邦宪法规定的范围内,联邦成员的主权仍受到法律的保护,联邦成员有自己的宪法和法律。在组成联邦制国家时,联邦成员单位把各自的部分权力让渡给联邦政府,同时又保留了部分管理内部事务的权力。
   
   联邦宪法明确界定了联邦政府统一行使的权力和各成员国的中央政府所保留的权力,即联邦的权力是来源于各成员国的参与。联邦成员有自己的独立的立法、行政和司法机构,和联邦国家的最高司法、行政、立法机构不存在隶属关系。联邦国家的主权由联邦和各成员单位分享,尽管联邦政府拥有对外代表国家主权,但是各联邦成员也在联邦宪法允许的范围内享有一定的外交独立性,可以与其他外交主体签订一些协议,而有些联邦国家成员单位也可以参加国际组织。现今世界上的联邦国家,多数是在原来就存在的小型共和政治体基础上联合而成,也有的是通过政治改革将以前的单一制国家解构或者说重组成联邦共和国。而联邦制的产生是小共和国为了增强军事力量,也为了谋求共同发展的需要,而组成联邦共和国,而其历史渊源可以追溯到古希腊的城邦同盟,甚至遥远的《圣经》时代。
   
   据《圣经》记载,以色列诸部落为了摆脱埃及法老统治和对外帮作战,曾结成紧密的同盟(公元前12世纪——722年)。古希腊的城邦国家结成过著名的安菲替温尼同盟,进行了与波斯的战争。在希腊晚期,又出现了名垂青史的亚该亚同盟、埃托利亚同盟。而这种结盟传统,在中世纪和近代的欧洲,仍绵延不绝。始于9世纪的德意志邦联,是当时存在时间最长、规模最大的同盟。1291年,为了抵抗哈布斯堡王朝的进犯,中欧的三个自治市签署永久联盟条约,结成了后来发展到有13个成员的瑞士同盟。16世纪宗教改革时代,面对天主教会和世俗政权的双重迫害,新教徒在荷兰境内组成了尼德兰联省,它迅速强盛起来。但这些同盟并不是现代意义上的联邦国家,与后者相比,是松散、脆弱的,学者们称之为“邦联”以示区别。
   
   历史上的邦联,首要目的是共同防御,其次才是共同发展。作为国家之间的联盟,邦联实际上是指挥加盟成员采取共同行动、协调彼此关系的政府间组织。它们的组织形式一般都很简单,最重要的机构通常是一个由各成员邦代表组成的议会,没有行政和司法部门。邦联在对外方面也没有完整的权力,加盟成员握有军事实力,外交上的独立性很高。这是一种以主权国家政府为管理对象的“政府”,不可能是不脆弱的。翻开它们的历史,虽然可以看到联合所带来的好处,甚至于战胜强敌的辉煌篇章,但也到处写着猜忌、不公、争斗、内乱、分裂,并不乏被外部势力离间和征服的悲剧。
   
   联邦制正是在吸取了过去邦联制的教训后,通过制度创新而形成的一种紧密的、现代的新型国家共同体,而首先于美国诞生。美国1787年宪法运用主权共和国组织政府的原则,来设计共同的政治组织,并明确划分共同体与构成单位的权力,赋予共同体足够的手段追求联合起来的好处,建立了一个直接对公民行使权力、三权鼎立的完备的共同政府,从而在历史上第一次将邦联改造成联邦的国家。
   
   凡是实行联邦制的国家,都具有以下的特点:第一,国家整体与组成部分之间是一种联盟关系,联邦政府行使国家主权,是对外交往的主体。第二,联邦设有国家最高立法机关和行政机关,行使国家最高权力,领导其联邦成员。第三,实行联邦制的国家都认同于统一的联邦宪法,遵从代表国家利益的统一法律。第四,联邦各成员国有自己的立法和行政机关,有自己的宪法、法律和国籍,管理本国内的财政、税收、文化、教育等公共行政事务。第五,联邦和各成员国的权限划分,由联邦宪法规定。如果联邦宪法与成员国的宪法发生冲突,以联邦宪法和法律为准。
    
   具体地说,联邦制作为一种多中心的复合共和制,作为关于自治、非集权、多样性的宪制安排,有两个基本的建构原则,第一,制定一部有严格修改程序的宪法,在全国政府与各构成单位(州、省、邦)之间分割国家权力。全国政府管理国防、外交、统一市场等与全国人民密切相关、需要集中管理的特殊事项,而其他与各构成单位人民密切相关、能够分别管理的一般性事项,都由各构成单位政府管理。第二,各构成单位人民有自治或自组织权。各构成单位议会议员、政府首长,由当地人民选举产生。绝大多数联邦国家的构成单位都有自己的宪法,规定自己的政府组织形式。此外,联邦制还有两个并非不重要的原则:联邦议会一般实行两院制,其中一院按人口比例选举产生,另一院由各构成单位选举或任命的代表组成。当联邦与各构成单位发生权力冲突时,由独立的司法机构——联邦最高法院或宪法法院依据宪法裁决。
   
   联邦制国家各构成单位政府,在国家中具有很高的独立地位,不同于单一制国家的地方政府,不象单一制国家的地方政府那样是全国政府的下属。根据联邦制原则,全国政府与构成单位政府并不是核心与边缘、上级与下级的关系,而是具有不同权力、职能范围的政府之间的关系。它们彼此独立,权力都有限制。各构成单位也是国家主权的组成部分,因为它们与联邦在不同范围内分别行使统治权。当然,它们也不是国际法意义上的独立、主权国家。并且,联邦是全体人民建构的永久性共同体,是任何构成单位或群体无权随意取消的主权国家。

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