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总统选举年话美国的选举政治(1)

   总统选举年话美国的选举政治(1)

   作者: 方鲲鹏

   美国总统大选4年一次,今年(2012)11月,美国将有一场总统选举。美国的选举分联邦选举和地方选举两类,前者选举联邦政府官员,后者选举州及州以下的地方政府官员。联邦政府中的民选官员有总统、副总统、参议员和众议员。地方政府通过选举产生的官职以及与选举有关的法规,基本上是模仿联邦那一套,大同小异。本文主要讨论与联邦选举有关的问题。

   一、竞选筹款及规管法律

   在现代民主体制国家,选举经费多寡,是竞选政府公职的候选人能否胜出的关键性因素。虽然有充足的竞选资金不能保证候选人一定当选,但是没有足够的钱却是肯定当选不了。

   除了很有钱的候选人,竞选费用全部或部分自己掏腰包外,绝大部分候选人的竞选资金是通过两种途径筹集。一种是本人接受支持者的直接捐助,还有一种是成立“政治行动委员会”(英文全称 Political Action Committee,简称PAC),通过它来募集捐款。总统候选人会建立很多政治行动委员会,负责分行业或分区域的筹款。

   为了监管选举捐款,国会在1971年通过了一个选举筹款法律,即《联邦选举竞选法》(Federal Election Campaign Act,简称FECA),1974年又作了增补和修改,从此才有了比较正规的竞选筹款与开支法律。

   根据1974年的《联邦选举竞选法》,成立了联邦选举委员会 (Federal Election Commission),这是监管竞选筹款和开支的联邦执法机构。虽然该委员会的名称是“选举委员会”,其实只负责监督和执行竞选财务法律,并不实际管理选举工作。登记选民,举行选举和统计票数等工作,是由州和地方选务人员负责。

   为了使选举比较公平,也为了使竞选资金分配比较公正,还可能为了使选举较少受金钱的影响,《联邦选举竞选法》规定了个人和社会组织向候选人捐款的额度。这个额度每两年随通货膨胀率调整一次。美国政府已习以为常,将法律知识视为应该由少数人垄断,在声称宗旨是“管理和执行联邦竞选财务法律”的联邦选举委员会的政府官方网站(http://www.fec.gov/index.shtml)上,我搜寻了多时,竟然没找到捐款额度的规定,估计是置于一般新闻而没有加索引,所以更快被埋没了。最后我只能在民间组织“响应政治中心”(Center For Responsive Politics)的网站发现今年的捐款限额:任何个人对同一候选人每次竞选的捐款不得超过2,500美元(党内提名竞选和普选各算一次,因此总共限额是5,000美元),对同一政党的全国委员会捐款不得超过30,800美元;任何政治行动委员会对同一候选人的捐款不得超过5,000美元;政党的全国委员会对同一个候选人捐款不得超过10,000美元 。

   另外,候选人、政治行动委员会、以及政党在接受捐款前,必须向联邦选举委员会注册登记,并且定期向联邦选举委员会提交捐款收支报告。此外,每一笔超过200美元的捐款,还要向联邦选举委员会提供捐款者姓名、职业和雇主信息。联邦选举委员会将收到的这些信息,定期在它的网站上公布。

   从表面上看,美国选举捐款的法规,既严格又符合透明的原则。但是美国的法律经常有重大漏洞,而且发现之后还听之任之,长期不修补,规范选举捐款的法律亦不能免俗。

   这里有必要引入“硬钱”(hard money)和“软钱”(soft money)的概念。美国人把在《联邦选举竞选法》管辖下的捐款,称为“硬钱”,把不受《联邦选举竞选法》管辖下的捐款,称为“软钱”。因此,在《联邦选举竞选法》规定下,需要向联邦选举委员会报告的信息,都限于硬钱捐款的收入和支出,而联邦选举委员会不管软钱捐款的事。

   硬钱和软钱的区别,源于美国法院认定《联邦选举竞选法》对捐款限额的规定,只针对“明确告知选民向哪一位候选人投票的活动”。因此,捐款限额的规定,不适用于“政党建设”(party building)的活动。举一个简单的例子。如果你刊登广告,“我怎么怎么好,请大家投我一票!”,这个广告因为“明确告知选民向哪一位候选人投票”,所以必须要用硬钱来支付,才符合《联邦选举竞选法》的规定。然而,如果你的政党代你刊登广告,“选民们,某某人(你的竞选对手)如何如何坏,选了他,你们会倒霉的!”,因为没有直接要求选民投你的票,这时就可以用不受监管的软钱来开支广告费。一般来说,因为软钱需要借用“政党建设”的名目,所以大多是捐给政党。而政党则以支持候选人的竞选纲领就是扩大党的影响,就是在搞“政党建设”,结果绕一个圈,还是用在助选上。

   硬钱受竞选法的监管,捐款额有限制,支出要报告,而且捐款超过200美元的捐款人信息还要公开。软钱不仅没有捐款额限制,还不受任何监管。请看看,这法律有多好听,但这漏洞有多大!美国人普遍对两党候选人都没有好感,投票心态常常是“两害相权取其轻”,即投一个候选人的票,不是因为赞成他,而是因为怕另一个候选人当选。于是选战中,正面广告效果不大,负面广告倒是大有用武之地,竞选成了抹黑战,不仅拼命挖掘放大对手的丑闻,还用大量广告贬低对手的人格、性格、能力、甚至于个人的爱好。民主社会竞选活动的最大开销是广告投放,不受限制的软钱真是生逢其时。

   在2010年之前,美国法律尚且明确规定,企业和工会不得直接捐款给候选人。2010年1月21日,最高法院对“公民联盟诉联邦选举委员会”(Citizens United v. Federal Election Commission)一案的裁决,改变了这个规定。关于这项裁决对竞选筹款的影响,美国国务院在其一份对外宣传资料中作了简短的总结说明,并且有中文版。因为这是官方说法,特作摘引如下 :

   “2010年,最高法院一项有争议的裁决极大地改变了竞选资金法律。在这次裁决前,法律禁止企业和工会动用资金直接支持或反对总统和国会议员候选人。一群人可以采用政治行动委员会(political action committee)的形式建立专项基金,向政党和候选人的竞选活动捐款,但捐款不得来自企业或工会的金库。在裁决之后,企业和工会可以直接支出任意数额的资金帮助选举或击败特定候选人,但不得与某一候选人的竞选组织协调。”

   最高法院9位大法官以5对4的一票差数作出裁决,依据的是宪法中的言论自由原则(政治广告视为言论自由范畴)。而言论自由原则适用于所有人,所以虽然这个案子本身是关于企业和工会选举捐款问题,但是裁决精神也扩及任何个人和组织,为超级富豪不受限制的政治捐款,大开了方便之门。

   如同上面引入“硬钱”和“软钱”的区别,现在需要引入“政治行动委员会”和“超级政治行动委员会”的区别。传统上,候选人的政治行动委员会接受的是硬钱捐款,其活动受候选人的竞选委员会指挥。而在最高法院裁决公民联盟案之后,产生了一种新的政治行动委员会,其成立的宗旨也是帮助某位候选人当选,但它接受的捐款和助选支出没有限制,不受监管;唯一的限制是,该行动委员会的活动,“不得与候选人的竞选组织协调”。换言之,是独立于候选人竞选组织的政治行动委员会。其实这种“不得与候选人的竞选组织协调”的限制,没有实质性的作用,双方配合默契就行了。因为个人和机构向这类政治行动委员会捐款时,不受额度限制,媒体称其为“超级政治行动委员会”。

   一般可以根据竞选广告的开头或结尾飘出的是候选人的声音“我是某某某,我认可这则广告”,还是声明“某某组织为这则广告负责”,来区别竞选广告是出自候选人的竞选组织还是超级政治行动委员会。

   最高法院对公民联盟案的裁决,是对美国选举政治的巨大冲击,在某种程度上将美国历经多年后好不容易建立起的选举筹款和开支法律,置于名存实亡之地。裁决出来后恶评如潮,据ABC电视网和华盛顿邮报在2010年2月4日至8日所做的民意调查显示,80%的受访者反对法院的决定,其中65%表达了强烈反对 。尤以来自民主党方面的批评激烈,因为传统上共和党和大公司结盟,而且民主党获得软钱的能力不如共和党,最高法院的这个决定无疑使共和党更容易受益。民主党籍的总统奥巴马,在裁决公布的当天批评道:“该裁决是大石油公司、华尔街银行、医疗保险公司和其他强大利益集团的重大胜利。这些大财团每天在华盛顿施加影响,淹没了美国公众的声音。最高法院的这个决定,让华盛顿的特殊利益集团和为他们服务的游说者更加强大,削弱了为选举作出小额捐款的普通公众的影响力。”《纽约时报》在社论中说:“最高法院交给了说客们一个新的武器。说客现在可以对任何一个民选官员说,如果你不合作,下次选举时,我的公司可以化不受限制的金钱买广告抹黑反对你,阻止你连任。”

   稍后1月27日在国会大厅发表国情咨文时,最高法院大法官们坐在前排的听众席,奥巴马罕见地当面严词批评:“上星期最高法院为特殊利益集团,包括外国公司,打开了防洪闸门,让它们的金钱毫不受限地涌入我们的选举系统。”

   然而,形势比人强,奥巴马在今年二月改变立场,成立了自己的超级政治行动委员会,命名为“优先美国行动”,并鼓励选民向这个超级政治行动委员会捐款。

   (待续)

(2012/08/01 发表)

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