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论党内分权制衡/曹思源


   
   
   
   

   
   
   引言
   
   一. 国际共运的优良传统
   
   二. 集权贻害社会主义
   
   三. 文革后中共三权关系改革开始起步
   
   四. 分权制衡是当代普世价值
   
   五. 推进党内分权制衡的方案
   
   
   
   
   各行各业、各个方面都要改革,执政党本身为什么不需要改革?关于党的自身制度的改革问题,我想引用胡耀邦的一段谈话。
   胡耀邦在共产党内非常受人尊敬,他曾痛心地说:我这一生中犯过两次错误,而且是严重错误。第一次是1959年庐山会议,批判彭德怀。当时彭德怀讲的是真话,认为大跃进时代大炼钢铁不科学,毛主席把他打成右倾机会主义分子。在会上我内心很同情彭德怀,认为彭德怀提得对,但是党中央、毛主席要处理他,我就举手同意了。这件事想起来很内疚。第二次是1968年党的八届十二中全会上,开除刘少奇的党籍,我也举手了。开会前,很多中央委员都被“打倒”、被批斗、靠边站、住牛棚。中央委员会开会凑不齐人。当时毛主席不得不下了一道指示,突击解放了一批老干部,我就是其中的一个。当时会议上宣布了刘少奇的材料,说刘少奇是叛徒、内奸、工贼,要开除刘少奇的党籍。我看到这份材料时,凭着多次运动的经验,看出这份材料是有水分的,是事后做了手脚的,肯定是冤假错案。但是党中央要我同意,我觉得不举手也没有作用,这是重大问题,必须举手,所以我就举手。当时全场就一个中央委员,一个叫陈少敏的老大姐,以头疼为由趴在桌上没有举手。胡耀邦说,我当时明知是冤假错案,也举了手。为什么呢?因为我们党内长期以来,不能真正发扬民主。党内制度问题是一个很复杂的问题,一下很难解决,也许10年以后,解决的条件就成熟了。
   胡耀邦讲这番话的时候是1988年,10年后的1998年,党的制度改革问题仍然没有提上议事日程。现在新世纪都已经过去10年,中国共产党明年就要召开第十八次全国代表大会,已经到了把问题提出来的时候了。
   
   
   一. 国际共运的优良传统
   
   1847年马克思和恩格斯为首创建了世界上第一个无产阶级政党——共产主义者同盟。同盟的组织系统自下而上是:支部、区部、总区部、中央委员会、代表大会。
   根据共产主义者同盟章程,同盟的领导体制实行分权制衡:
   一、各级领导自下而上选举产生,不由上级委任。
   二、代表大会是全盟的最高权力机关和立法机关。关于修改章程的一切提案均经总区部转中央委员会,再由中央委员会提交代表大会。
   三、全盟代表大会实行年会制,每年8月举行。
   四、中央委员会是全盟的权力执行机关,向代表大会报告工作,接受审议。遇紧急情况由中央委员会召集非常代表大会。注①
   
   从十九世纪六十年代到二十世纪二十年代,在马克思主义理论基础上,先后建立了三个无产阶级国际联合组织——第一国际、第二国际和第三国际。其中第一国际(即国际工人协会)和第三国际(即共产国际)都设立了严密的组织系统,它们留下了正规的章程可供后人借鉴。
   1871年马克思亲自执笔的国际工人协会共同章程注②第3条规定:每年召开协会各分部选派代表组成的全协会代表大会。
   该章程第4条规定:代表大会选举总委员会委员,并每年确定总委员会驻地。每次代表大会规定下次代表大会召开的时间和地点。总委员会有权在必要时改变集会地点,但无权推迟集会时间。全协会代表大会在年会上听取总委员会关于过去一年的活动的公开报告。
   章程第5条还规定:总委员会从其委员中选出为进行各种事务所必要的负责人员,即财务委员、总书记、各国通讯书记等等。
   
   1920年共产国际第二次代表大会制定的共产国际章程第4条规定:共产国际的最高权力机关,是加入共产国际的一切政党和组织的世界代表大会。代表大会每年召开一次。只有代表大会有权修改共产国际纲领。代表大会讨论和决定有关共产国际活动的纲领性问题和策略性问题。
   该章程第5条规定:世界代表大会选出共产国际执行委员会,作为代表大会休会期间共产国际的领导机构,它只对代表大会负责。注③
   
   这些文件充分反映出,国际共产主义运动创立的领导体制是“代议制”。掌握决策权的是最高权力机关代表大会,由代表大会选举产生的委员会(无论叫总委员会还是叫执行委员会)则是掌握执行权的执行机关。执行机关要对决策机关负责并报告工作。决策机关实行年会制,即每年举行一次大会,审议执行机关的工作,牢牢地把握大方向。按照这种优良传统,执行机关有错必纠,很难越权脱轨、自作主张,决策权与执行权便能实现有效的分权制衡,推动国际共运蓬勃发展。
   由马克思、恩格斯开创的决策权与执行权分权制衡的领导体制,延续到列宁时代,也延续到俄国党(原名社会民主工党,1918年3月改名为共产党)。
   1906年4月,俄国社会民主工党第4次代表大会通过的组织章程规定:“党的最高机关是代表大会。代表大会由中央委员会召开,每年一次。”1917年十月革命胜利后,虽然当时国内外环境依然十分恶劣,但是以列宁为首的俄国共产党始终坚持党代会年会制。在1918年到1923年间共召开了六次党代表大会。
   党代会年会制的目的在于保证党代会是党的权力中心。不过,由于党代会一年开一次,在党代会闭会期间,其权力中心的地位往往会被中央委员会或其他机构所取代。马克思、恩格斯早在1847就发现了类似的问题,所以他们在共产主义者同盟章程第33条特别强调:“遇紧急情况由中央委员会召集非常代表大会”作为年会制的补充。列宁坚持了这种做法,并开创了党的“代表会议”制度的形式。党的代表会议由党中央召集各省委和各民族地区委员会的代表组成,其规模和职权比党的代表大会小一些。俄国共产党1919年12月规定,党代表会议每3个月开一次;1921年规定每年开两次;1922年规定在两次党代表大会之间召开一次,目的是避免党代表大会权力流失到党的中央委员会去,以防喧宾夺主。
   
   二. 集权贻害社会主义
   
   在党的建设中,列宁一贯认为,由党代表大会选举产生的中央委员会只是党代会的执行机关,而不是党的决策机关。为了防止中央委员会过度集权,除了中央委员会分设三个机构(政治局、组织局和书记处)之外,还特意规定不设中央委员会主席。即使如此,列宁仍然很不放心。在列宁的倡议下,1920年俄共第九次全国代表会议通过了《关于党的建设的当前任务》的决议,其中第十九条指出:“代表会议认为有必要成立一个同中央委员会平行的中央监察委员会。监察委员会应当由党内最有修养、最有经验、最大公无私并能严格执行党的监督的同志组成。”党的代表大会选出的监察委员会有权接受和协同中央委员会审理一切控诉,必要时可同中央委员会举行联席会议或把问题提交党的代表大会。显然,列宁是想把党的监察制度发展成为分权制衡机制。1921年俄共第十次代表大会进一步作出《关于监察委员会》的决定,其中的第七至第九条明确规定:各级监察委员会和党委会平行地行使职权,并向本级代表会议和代表大会报告工作;监察委员会委员有权出席本级党委会和苏维埃的一切会议以及本级党组织的其他各种会议,并有发言权;监察委员会的决议,本级党委会必须执行,而不得加以撤销。如有不同意见,可以把问题提交联席会议解决,也可以把问题提交本级代表大会或代表会议解决。
   晚年的列宁集中思考和探索了俄国共产党如何防止权力过度集中的问题。他以口授的方式写下了《给代表大会的信》、《我们怎样改组工农检查院》等著作。其中说到“中央监察委员会委员必须在自己主席团的领导下,经常检查政治局的一切文件。”“必须有一定数量的中央监察委员会委员出席政治局会议,这些监察委员应该形成一个紧密的集体,应该‘不顾情面’,应该注意不让任何人的威信(不管是总书记,还是其他中央委员的)来妨碍他们提出质询、检查文件,以便做到绝对了解情况并使各项事务严格按照规定办理。”注④
   显然,列宁是想将党的最高领导人都一律置于中央监察委员会的监督之下,这是一种典型的分权制衡的思路,这种思想如果能够贯彻始终,对于保证共产党的长治久安具有重要的意义。然而,由于复杂的原因,列宁的这一探索随着他的逝世而中断。尔后,已经担任俄共中央总书记的斯大林逐步将党和国家的最高决策权、执行权和监督权集于一身。这种高度集权的体制为日后苏共和苏联的垮台留下了隐患,同时也贻害了其他共产党执政的社会主义国家,造成了数不清的悲剧。
   斯大林集大权于一身,是从两个方面进行的。一方面是把俄国共产党全国代表大会的年会制越拉越长,由每年开会改为2年一次、3年一次、4年一次,甚至十多年都不开党代表大会,斯大林控制的俄共中央便长时期无须向党代会报告工作和接受审议了。另一方面在人事上架空了中央监察委员会,并于1934年修改党章,把专门监督党中央的中央监察委员会的职责改为专门监督下级地方党组织是否执行了中央委员会的决定。
   于是乎,按照国际共产主义运动的优良传统,列宁时代所建立的党代表大会(及党代表会议)行使决策权、中央委员会行使执行权、中央监察委员会行使监督权的这样一种分权制衡制度,终于被高度集权的体制取代了。
   破坏权力制衡,将生杀予夺大权集于一身的斯大林最积极从事的工作之一是排除异己、滥杀无辜。俄共中央政治局中列宁原先的同事布哈林、加米涅夫、季诺维也夫、李可夫、斯米尔诺夫、皮达可夫等等被作为“人民公敌”处以死刑。据统计,对十月革命进行过政治领导的全部24名党中央委员中,先后有14人被斯大林杀害;从军事上领导十月革命的60名彼得格勒苏维埃革命军事委员会委员和政委中,有54人被斯大林杀害;第一届人民委员会共有15名委员,除了列宁和斯大林以外的13人中,有9人先后被以革命的名义处死;其他共产党员共有120多万人被逮捕,其中很多被处以死刑或被判徒刑。
   斯大林集权体制下如何草菅人命、如何杀人如麻?试看两例:
   ——1937年10月30日,苏联内务部上报了逮捕“全俄军人联合会”399人的报告。斯大林在报告上的批示是“一律枪毙”。
   ——1937年12月13日,苏联内务部领导人叶若夫向斯大林转呈了内务部新西伯利亚分局局长戈尔巴奇的报告,其中提到增捕387名全俄军人联合会的成员。斯大林批示:“戈尔巴奇报告中所有的军官一律枪毙。”叶若夫执行这一批示后,也写了一行话:“已执行。电报已发出。1937年12月16日 叶若夫”(《苏联历史档案选编》第15卷)

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