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县官文化忧思录

县官文化忧思录
   
   ——熊飞骏
    中国是一个奉行官本位文化的国家,其中“县官文化”又是官本位文化的精髓。中国“县官文化”有其不同于西方政务官的特殊性,主要表现在两个方面:
    一是县官对国家大政方针没有决定性的影响;但县官形象在很大程度上决定执政府的形象。

    二是一个政府失去民心,首先是其县官失去民心。就算政府高层不能很好履行职责,但只要县官仍忠于职守,政府依旧是民心所向。明王朝就是一个典型的例子,那些懒皇帝长达几十年不上朝理政,万历皇帝连部长也懒得任命,结果有半数以上的行政部门没有“一把手”,中央行政陷入部分瘫痪状态,可大多数县官仍在权力所及的范围内尽职尽责,因此社会仍在相当长时期内正常运转。相反,如果大多数县官玩忽职守以权谋私,就算政府高层励精图治一心为民,也一样是“上有政策,下有对策”,一样会在大范围内失去民心。
    因此中国吏治的好坏在很大程度上可以说成是县官的好坏!
    下面就几个大家熟知的现象来分析现阶段中国的“县官文化”。
   
    一、异地当官助长官场腐败
   
    “异地当官”是中国县官文化的重要组成部分,起源可以追溯到两千年前的西汉时期,宗旨是防止县官在出生地倚仗职权大搞裙带关系。一个县官若是在出生地任职,就极有可能把他的七大姑八大姨安排能够支配资源和盘剥纳税人的重要岗位,把国家赋予的权利用于谋取亲族私利,从而把国家利益家族化。
   
    中国的集权专制社会(中国自秦至清不属严格意义上的封建社会,周王朝时期才是封建社会)之所以能维持那么长的时间,长达两千二百年之久,最根本的原因是维持了一个相对精干的县官队伍。县官队伍的精干靠两个最主要的因素来维持:一是相对公平的科举制度,确保县官队伍是社会上的精英人物;二是异地当官,使县官的行政尽可能少受官员亲族的干扰,从而能相对独立地行使自己的行政职责,把主要精力用于服务王朝和“为官一任,造福一方”。
   
    异地当官在“皇权时代”执行起来比现在严格得多,官员最低一级的七品县官大多派往离家乡几百公里甚至上千公里以外的地方任职。在没有现代交通条件的中世纪,几百甚至上千公里的遥远距离基本上可以隔断来自家乡的任何影响。靠步行且不懂地理的旧式农民,不是性命攸关或倾家荡产的大事是没有热情步行几百上千公里去借助亲人县官行政职权的,即使借助了也不容易把行政职权伸展到遥不可及的家乡。皇权时代县官的任命权掌握在中央一级,所以县官能派往州以外的遥远地方任职。
   
    异地当官作为可资借鉴的行政遗产在上世纪八十年代被改革开放时代的中国继承下来,但执行的严格程度则远不如皇权时代,其正面作用也远不能和皇权时代相比。
    今天中国县官的任命权主要集中在地市一级,县官虽不能在出生地所在的县任职,但多半在家乡所属的地市任职。今天的地市行政单位多半管辖几个县,很少超过十个县的。就算相隔最遥远的两个县距离也很少超过两百五十公里(西北人口稀少的省份除外),在高速公路四通八达的时代,在家乡县和任职县来回一趟也就区区几个小时,根本不可能有效隔断家乡亲友对他施加的行政干扰。社会信息化和手机的普及,县官在任职地和家乡的亲友通话就象面对面商谈一样方便,利用职权服务亲友的计划执行起来相当容易。在落后地区经常出现的情况是:某县官去家乡外的某县任职,这个县的公共工程则经常被来自县官家乡的老板承包……
    某贫困县有一家棉纺厂,在上世纪九十年代中期,因为本县不产棉花的缘故,该棉纺厂的棉花收购价高于邻近县市。于是县委书记的家乡县一下子运来了几十卡车棉花,全部被厂领导以最高的品质高价收购。几天后棉纺厂群情沸腾,因为那些棉包打开后发现棉花全被有意喷洒了很重的水份,并且掺有大量沙土杂质,不少棉包里还裹着大块石头,根本无法用于生产……消息从棉纺厂传开后,那个县群情激愤。在县委书记日子最不好过的时候,棉纺厂“适时”发生了“火灾”?书记家乡县卖来的棉花全部葬身火海!火灾过后县委慷慨解囊,把纳税人的钱“慷慨”补贴给棉纺厂两百多万元。但棉纺厂仍然无法恢复生产,没多久就倒闭,两百万元打了水漂,近千名工人全部失业下岗,厂长则升官当了富裕镇的镇长?
    于是这个县“谣言四起”,说什么棉纺厂那把火是县委书记指使厂长有意放的?
    结果县委书记无法继续在某贫困县呆下去,只好谋求“卷铺盖走人”,没多久就如愿以偿。和舆情不相符的是:他不是丢官而是升官?
    当县官去家乡外的某县任职时,并不都是带家属前往的。对于家属没随任的县官来说,周末回家探亲也就是顺理成章的事。今天的县官大多配有专车,虽然公车从纪律上来说只能用于公务,但没带家属的县官坐公车回家探亲已被习惯认定不属值得大惊小怪的“人性化违纪行为”。如果某县官的“家庭观念”很强,他每周都得回家和家人共度周末。公车周五下午送县官回家,周一上午又去接县官上班,一个月来回得跑九趟。按任职地与家乡平均距离一百公里算,九个来回就是一千八百公里!按租车价计算得三千元左右!一个县官仅仅每月回家度周末就得近三千元的费用,一个县又有那么多县官,对于贫困县纳税人来说是一笔多么沉重的额外负担!
   
    如果一个县官在自己的家乡任职,他虽然容易大搞裙带关系,但违法乱政时也会有所顾忌。因为他无论官当到多大,和出生地的关系都是无法割断的。因此大多数县官都很在乎他在故乡人心目中的形象,这也是历任开国皇帝都会对自己的家乡县免税并慷慨给予财政支持的内在原因。县官如果在自己的家乡过分以权作恶,他就不容易撇清自己作恶的后果,就容易承担终生骂名,为自己的亲族招致公众的敌视仇恨。因此只要某个县官不是智商有问题,他就不会在自己的家乡无所顾忌刮地三尺卖官受贿。如果县官不在家乡任职,对于一个灵魂不太干净的县官来说,他就不用担心自已的行政后果对亲族造成的负面影响,也不用担心“作恶一方”在家乡招来持久的骂名,因此贪污渎职也就更显得无所顾忌。
    某县官在任职地执行“三光”政策(土地圈光、官帽卖光、能弄到手的女人搞光),短短两年任期就被群众“认定”非法敛财上千万,并在任职县招致一次“民变”,因为害怕民众象“武工队”一样神出鬼没……可他在两百公里外的家乡却赢得了普遍的尊敬。因为他有能力利用在任职地搜刮来的赃款在家乡献“爱心”,在建庙、修谱和校庆时比常人“捐献”更多的钱……
    县官异地任职虽然已被两千年的历史经验证明为相对合理的吏治遗产,但因为时代变了,信息化和高速公路大大缩短了两地间的空间距离,不太遥远的距离在隔断县官亲族施加行政干扰的作用方面相当有限;相反大大削弱了县官的责任心和忧患意识,其负面影响已被证明远远大于正面作用,因此已明显不适应这个时代,作为继往开来的“吏治模式”是否有继续奉行下去的必要还有待商榷。
    在步于现代化的中国,异地当官应该被更为科学合理且行之有效的吏治模式所取代。美国就没有“异地当官”的行政模式,但美国的吏治却很清明。去美国“实习”的中国县官发现这个国家的官员恪尽职守,克己奉公,长时间贪污渎职而不受惩处几乎是无法想象的,也是不可能的。这个公民年收入达几万美元的现代化强国,政务官区区几美元的公务支出都得向纳税人交待得明明白白,否则就会受到指控吃不了兜着走……
   
    二、财政大县的“贫困”
   
    H县是一个国家级贫困县,但又是F市的“财政大县”。在国家取消“农业税”以前,F市辖的九个县,H县的人口面积居全市第七位;但财政收入却连续十多年高居全市第一。
    H县成为“财政大县”得益于这个县的一家卷烟厂,平均每年给H县提供两个多亿的税收!对于一个工商业基础薄弱的内地农业县来说,这是一笔相当可观且无可匹敌的财政收入。
    但令人匪夷所思的是:这个全市首屈一指的“财政大县”,同时也是全市首屈一指的“贫困县”,公民人均收入居全市倒数第一?
    在中国内地的广大农村,农民的住房条件最能反应当地的经济状况。本世纪初期,在农村推行“一税制”以前,F市辖各县的农村基本上都实现了“楼房化”,占绝大多数的农户都居住在两层以上的小洋楼里。公路两旁的民居外墙大多贴上了瓷砖,窗户安上了城里人的设备“防盗网”,形成一道靓丽的“公路风景”……与之形成鲜明对比,H县公路两旁的民居大多是低矮的土墙瓦房,极少数钢筋水泥建筑外墙裸露,连水泥也没刷一层,就更不用说贴瓷砖了。H县的“形式主义”泛滥成灾,公路两旁的民居尚且如此,就更不用说远离公路的偏僻地带了。
    H县何以会贫困如此呢?
    是国家把H县的财政收入卷走了吗?非也!H县是革命老区,国家不但不要革命老区的财政上缴一分钱,相反还提供令人眼红的补贴和优惠政策。
    是经常性的自然灾害耗尽了公库里的钞票吗?非也!H县一无大面积的旱灾洪灾;二无蝗灾地震,自然灾害在新中国从来也没有威胁过公民的基本生存条件。
    那么H县的巨额财政收入哪里去了呢?
    这要问H县的县官们,他们最清楚H县的财政收入用到哪方面了,更知道H县不应该贫困而贫困的症结所在。
    造成“财政大县”“贫困”的根本原因有三:
    原因之一:H县的财政是“腐败财政”,超额财政收入主要用于提升“腐败档次”,而不是用于发展经济和改善人民的生活水准。
    基层政府的权力基础有限,县官的权力基础主要是“财权”和“人事权”,其中“人事权”又是最敏感的权力。县官的人事权主要体现在四个方面:一是给下属升官提干;二是调换工作岗位;三是让乡官进城;四是给某人“财政编”。
    所谓“财政编”就是靠纳税人的钱发工资的人员。对于一个工商业基础薄弱缺少经济机会的内地山区县来说,“财政编”无疑是一个令人眼红的待遇。因为超额财政收入提供了较大的伸缩空间,县官及其各部门下属有条件扩大“财政编”人数,把有求于他们的“编外人员”纳入“财政编”。“扩编”在绝大多数情况下不是为了工作需要;也不是为了解决“就业问题”;更不是为“人才”提供公正待遇;而是为了安排亲信和“回报”给予县官及其部属“各种形式奉献”的投机人员。那些“转正”的编外人员自会知恩图报,用“恭顺和钱财”酬谢那些“帮过忙的”县官及其部属。结果H县“吃财政饭”的人逐年膨胀。与H县相邻的M县人口和面积比H县高出一倍以上,可吃财政饭的人只相当于H县的一半;也就是说H县每个纳税人供养的“财编人员”相当于M县的四倍以上。超出邻县水准财政收入的很大一部分就用于供养超编的“吃皇粮人物”,而不是用于发展经济和减轻人民负担。

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