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牟传珩:揭秘中国选举制度的伪民主本质

   
   
   10月27日,在北京举行的十一届全国人大常委会第十一次会议上,《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案(草案)》被提交会议审议。据悉,这一修正案草案经本次常委会会议审议后,将提请12月常委会会议二次审议,并提请明年3月十一届全国人大第三次会议审议通过。当下,中国官方媒体正在为所谓“选举法修正将有新修改亮点”,诸如实行城乡平等选举权、确保应有适量基层代表、增设“选举机构”专章规定、乡镇代表总名额上限、增加禁止同时两地担任代表、增强候选人“透明度”云云进行宣传炒作,但却根本没有触及中国选举法回避竞选的伪民主本质问题。
   竞选是选举制度的首要原则
   中国的选举法从1979年制定,已经经过1982年、1986年、 1995年、2004年四次修改了。因没有一次修改能启动公民参与,体现全民意愿,因此舆论普遍认为至今的修改,都没有回应人们厌恶虚假选举、渴望进行真正而有意义的民主竞选诉求。不少学者认为选举法立法目的模糊;欠缺竞争、公开等法律原则;调整范围仅限于各级人民代表大会代表的选举,没有扩及国家机关领导人的选举;特别是选举程序诟病,导致民众选举情绪的抵触。

   选举制度是选举国家各级代表机关的代表(议员)和其他国家公职人员的原则和制度的总称。它是国家体制的基本前提,其主要内容包括选举制度的原则、选举权和被选举权、选举组织、选举程序、选举诉讼等。熊彼特就认为,“民主方法是为达到政治决定的一种制度上的安排,在这种安排中,某些人通过竞取人民选票而得到作出决定的权力。”由此可见, 票决竞选是现代民主制度的核心。亨廷敦更是强调,在世界“第三波”民主浪潮中,判断一个国家的政治制度是否民主的唯一标准,就是看那里是否“公正、诚实、周期性”以及竞争性地通过全民选举而产生重要的政治领导人。一句话,民主政治制度的选举,必然是有竞争性的选举。
   长期以来,中国在总结选举的历史发展和批判资本主义选举制度的基础上,把选举权的普遍性当作选举法的第一原则。实际上,选举权的普遍性是选举发展到一定阶段的产物,它是一个不断完善的过程。选举的要义在于政治参与和选贤与能,是人民通过投票的方式来选择他们的代表和领导人的活动,只有存在竞争才能保证选举的使命得以实现,竞争是选举的本质特征,没有竞争就没有民主意义的选举。缺乏竞争的选举,对候选人的介绍和投票必然流于形式。当今中国,很多人大代表和国家公职人员因为缺乏竞选的民意基础,而靠组织手段当选,这就必然要导致跑官要官、对上负责对下压制的局面。这个问题的症结,正在于中国选举法缺乏竞争选举的原则规定。竞争选举才是选举法的第一原则。综观中国选举法的立法和历次修改,至今都在回避竞争选举这个本质问题
   “预选”与“竞选”南辕北辙
   中共早就开始推行“预选”的选举制度,其“七大”所通过的“选举法”第一条就规定,要先提预选名单,后提正式选举名单。中共推行的这种制度之所以要实行事先预选,是因为组织选举的机构可在正式选举之前,通过预选测试选举人的意愿,掌握选举动态,协调各方关系,保证选举人的意愿与组织选举的机关期望的选举结果相一致。如果组织选举的机关发现有误差时,就会及早利用预选和正式选举之间的时差,借助组织手段加以解决。换言之,采用预选方式就是为选举程序设计一个暗箱,以便幕后贯彻领导者的意志。组织选举的机关通过这样的程序设计,便可达到主宰选举结果的目的。对此,中共决策层已在正式发布的选举指导性文件中作了背书,“预选的主要目的是产生与应选名额相等的候选人,以使正式选举易于成功。”(见中共中央组织部组织局编,中共中央党校出版社的《中国共产党基层组织选举工作问答》第12页)。
   中共的这种制度性“预选”,与一般民主制度运作中的“竞选”南辕北辙。“预选”是制度性地采用组织手法来“做工作”,直接由组织选举的机关出面,利用其权力资源,帮助某些特定的候选人争取选票,从而直接或间接地排斥不合其本意的候选人当选。中共选举制度程序设计上的这种伪民主性质表现在:在能够表达选举人真实意愿时,选出的结果都不具备法律效力;而在具备法律效力的正式选举中,选举人便无法表达自己的真实意愿。
   竞选是各候选人机会平等,直面选民,通过发表竞选主张,争取选票,接受选民选择。这种制度真正体现民主。但长期以来,在中国特色的选举制度中,竞选一向被严格禁止。早在改革开放初期,即1979年7月,五届全国人大二次会议通过的选举法规定,代表可以依法联名提出代表候选人,并于1980年始实行县级人大代表直接选举和差额选举,地方国家机关领导人实行差额选举。这在当时给了公民一个可能竞选、进行民主参与的机会。从1980年2月 起,县、区级人民代表直选在一些地方进行试点,陆续有民运人士公开参与,如北京的沙浴光、保定的王屹峰等后来都参选过;而在全国各地的高校,如复旦大学、上海师范学院、湖南师范学院、贵州大学、山东师范学院等,也都先后出现了竞选活动。最著名的便是湖南师范学院以陶森同学为代表组成的民主选举团,因校方打压展开的进京请愿活动。北京高校竞选运动的中心舞台是北京大学。本作者为此专门进京进行过考察(参见《民主墙时代燕园“学生竞选”考察记》发表于《人权双周刊》)。然而,正当北京大学的竞选高潮迭起时,北京市委便在中央的授意下,紧急下达了《关于当前选举工作中几个问题的通知》,发出压制学生竞选运动的“三点指示”。随后中共建制后的唯一一次公民自由竞选尝试,遭到官方的严厉镇压。
   中国特色选举制度自上而下贯彻组织手法
   中国特色选举制度除了预选暗箱的程序设计以外,还由限定特定资格的候选人、规定选举方针、协调酝酿、等额选举等一系列程序设计形成的独特选举制度和运作方式构成。这种特色选举制度的本质就是,在名义上承认民主选举权利,而在具体操作上扭曲或改变选举的民主功能,致使选举意义虚假化。更何况在选举之外,组织上仍可以按上级意图,随意调动、变更地方选举产生的领导人,致使选举结果完全失效。尤其值得指出的是,中共同时还大搞按照特定标准选拔年轻干部的组织手法,甚至以所谓“第三梯队”的名义落实权力布局。这种自上而下贯彻上级意图的组织手法“挑选”干部,从根本上背离了“体现选举人意志”的真实选举来决定当选人的民主性质。
   还有,中国选举制度一直推行等额选举,直至1980年中共十二届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》,才第一次明确规定了,“选举应实行候选人多于应选人的差额选举办法”。而1979年颁布实施的《选举法》,经1982年和1986年两次修订,也强调了差额选举问题,并明确规定,在人民代表的选举中,要把候选人和应选人等额选举的办法改为候选人对于应选人的差额选举制。然而,这些年来的选举实践却对此大打折扣。虽然中共名义上引进了差额选举的原则和机制,但对选举过程中仍然有多种限制。首先,预选暗箱的程序设计仍在运用。对此上述《准则》有如此规定,可以实行差额选举,也可以“先采用差额选举办法产生候选人作为预选,然后进行正式选举”。 这也就是说,预选之后的正式选举仍然可以是等额选举。中共十二大新修改的党章中规定:“可以经过预选产生候选人名单,然后进行正式选举。也可以不经过预选,采用候选人数多于应选人数的办法进行选举”。这等于规定,在预选时可以不采用差额选举。赵紫阳曾指出:“过去的选举,是没有选择的选举,很难说是真民主。这个问题不能回避。”(见吴国光著《赵紫阳与政治改革》第313页)。直至中共“十三大”时,才首次实行了中央委员会委员、候补委员以及中央纪律检查委员会委员的差额选举,但中央委员的差额也只是5%,中共十七时的预选差额比例也只有8%,而党的最高领导层依然拒绝差额选举,现已成为众矢之的。不少舆论认为,中共选举制度的改革,连越南共产党的水平都未达到。
   选举法修改没有回应人民的真实意愿
   中共声称要推行法制建设至今,已经制定了400多部法律、900多部行政法规、上万个地方性法规,以及多如牛毛的政府规章,但法律的实施却完全是另一回事。现实生活中许多人仅仅因为追求选举时的民主权利、追求竞争性的选举制度而有的有家不能回,有的受到了打压迫害,有的被无理剥夺了选举权和被选举权。如今,官方媒体又在为所谓选举法修正“将有新修改亮点”炒作。而这些所谓“亮点”,丝毫都没有回应人民渴望民主竞选的真实意愿,更没有把国家领导人选举纳入选举法规范列入修改议程,因而难免有欺世盗名之嫌。
   中国立法法第五条规定,“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动” 当今中国特色的选举制度,从表面上看,要体现人民的意志,保障公民的选举权利,同样周期性地实行多种选举,但选举的程序与结果却不具备“由选民选择政治领导人”的票决意义而沦为虚假选举。日前,北京刚刚举行十一届全国人大常委会第十一次会议主持的现行选举法修改,依然排斥公民参与,回避民主竞选。如此涉及全体国民的选举法的修改,当政者除了做过向各地人大部门征求意见的表面文章外,根本没有启动真正意义上的社会论证和全民讨论,更未在网上公示,征求民间意见。眼下,在如此没有多党竞争,没有三权分立、司法不独立和新闻自由的中国特色政治制度中,仅靠“组织手法”产生的代表、委员“投票举举手,见面握握手,听完报告拍拍手”,走走民主形式,再加上暗箱选举程序设计的“党内民主集中制”产生国家领导人,中国会实现真正有实质内容的民主吗?

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