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宪政的第三要素


   第三,有违宪审查制度。一旦实际政治偏离了宪法,在实施宪政的情况下,可以有办法使这种偏离及时终止。违宪审查制度就是及时终止这种偏离的重要措施。

宪政并非完美政治


    宪政并不是一种完美的、理想的政治。在具备上述三因素的国家,宪政发展水平很不相同。一个国家宪政发展水平,和这个国家民主、法治和人权保障水平是一致的。
   多元化和政治分裂
   民主社会是多元化社会,各个党派、各个利益集团之间的相互关系处于不断的调整和变化之中。在和平条件下,多元化程度愈高的社会,愈难形成固定的、长期的政治分裂。民主就是政府和人民之间的这样一种和平的互动关系,政府按人民中多数意愿、按程序更迭,政府的政策以和平的方式得到调整。民主提供政治上的动态稳定,通过人们大致满意的程序来完成政治和社会变革。

法治和民主是不同的概念


    法治和民主是不同的概念。民主涉及政府与人民的关系,法治涉及治理国家的方式,“法治”就是“法的统治”。法治不只是指政府要维持和执行法律秩序,而是强调政府本身要服从法律制度,任何人都不能超越于宪法、法律之上。
   保障人权是制定宪法、建立宪政的基本目的。在宪政体制下,人权和公民权利有宪法和法律保障,政府的权力受到宪法和法律的限制。政府没有足够的权力就不能有效地执行公共事务,而限制政府的权力的目的则是为了保障人权。
   

现行中国大陆体制离宪政有多远


   1954年,北京召开了第一届“全国人民代表大会”,会议通过了宪法。根据宪法,由“全国人民代表大会”组织产生了“中央政府”——国务院,国务院对“全国人大”负责并报告工作。杨度提出的宪政运动的三大目标——制定宪法、召开国会、组织责任政府,到1954年北京召开第一届“全国人大”时,似乎都已实现。

两套政治制度的“叠加”


   自从1954年以来,中国大陆先后通过了四部宪法。这四部宪法都规定“全国人大”是“最高国家权力机关”,国务院作为“中央政府”由“全国人大”组织产生,并对“全国人大”负责。然而,“中华人民共和国”成立以来的全部历史表明,中国大陆有宪法而无宪政,有法律而无法治。中国共产党在中国大陆的政权,是用“宪法”和“人民代表大会制度”装饰起来的现代专制制度。
   中国大陆实际上有两套政治制度,一套是由宪法、全国人大组织法、国务院组织法等法律所规定的制度,这是可见的政治制度;另一套是未经法律规定,但实际上起着作用的制度,是从外部观察不可见的政治制度。这两套制度的叠加,才构成“中华人民共和国”完整的政治制度。

国共两党“以党治国”的不同


   在中国大陆,最高权力并不总是掌握在一个“国家机关”或有某种“国家”职位的个人手中,而总是掌握在一个政党的少数人或一个人手中。这个政党就是有5000万党员的共产党(这是1994年写这篇文章时的数字)。
   清王朝灭亡後,中国名义上建立了共和国,但实际上,国民党和共产党统治中国大陆的年代中,实行的都是“以党治国”。所不同的是,国民党公开宣布,“训政时期”实行“以党治国”,并把这一做法正式写进了《训政时期約法》,而共产党则从来不承认自己“以党治国”,也未制定者方面的规章、条例、法律。共产党用“党的领导”的名义,大谈“多党合作”、“政治协商”,而在事实上实现了“以党治国”。
   国共两党在“以党治国”问题上另一个不同是,国民党公开宣布,“以党治国”是暂时的,一俟“训政”结束,就必须放弃“党治”而实行“宪政”;而共产党则宣布,在从资本主义制度到共产主义的漫长过渡时期中,必须“坚持党的领导”。共产党不把建设宪政作为目标,所以,只要存在共产党,“以党治国”就永不会放弃。

四项控制


   中国共产党的“以党治国”是依靠下述四方面的控制来实现的:
   (1) 对党的各级代表的产生和党的代表大会的控制;
   (2) 对军队的控制;
   (3) 对各级人民代表的产生和各级人民代表大会的控制;
   (4) 对新闻和传播媒介的控制。

全国人大代表没有“选区”


   拿中国的“最高国家权力机关”——“全国人大”来说吧,全国人大代表的产生、全国人大会议的召开和会议的进行,都在中国共产党高度严密的控制下。近三千名“全国人大”代表,没有一位代表能找到自己的“选区”和“选民”。按照《宪法》和《全国人大组织法》,全国人大代表由各省、自治区、直辖市一级人民代表大会和军队代表大会选举产生。“全国人大”代表的全部候选名单由中共中央与各地区、各部门以及军队系统的党委逐个商定。选举“全国人大”代表的许多“选举单位”——省一级人民代表大会和军队代表大会——的每一名代表,实际上也由产生每一名代表的那个单位的党委决定。
   在召开省一级人民代表大会时,每个省可以选数十至一百多位“全国人大代表”,省一级人民代表虽然也有“全国人大代表候选人”的提名权。但当选的“全国人大代表”99%都是由党中央事先提名的人选。所以,中国大陆四十年来(六十年来仍然如此——2009年注)“全国人大代表”产生的一个铁的事实是,全国人大代表都是由“指定的一批人”(省级代表)选出的另一批“指定的人”。
   选民选举投票只影响数百万基层代表的产生
   从1979年开始,县级人民代表大会代表由“直接选举”产生。“直接选举”削弱了中国共产党对候选人提名的控制权。一些不为党所喜欢的人也当选为县、区一级代表。现在,中国县级人大代表、乡、镇、市辖区、“不设区的市”的“人民代表大会”的代表(全国共有数百万——2009年注)均由“直接选举”产生。由于中国产生“全国人大代表”要经过二至三次“间接选举”(省级人大代表候选人可以不是县级人大代表,全国人大代表候选人可以不是省级人大代表,严格说,这种选举与一般的“间接选举”不同——2009年注),当选民选举投票时,这一票只能影响县、区、乡、镇的人大代表的产生,对“全国人大”代表、全国人大常委会委员、国家主席、总理由谁来担任,毫无影响。

“全国人大”的“蜂窝结构”


   “全国人大”的三千名代表,按省、自治区、直辖市和军队划分为三十余个“代表团”。各个“代表团”通常又划分为若干个“代表小组”。这样的“代表小组”有110至120个。“全国人大”呈现一种“蜂窝结构”,“代表小组”构成“蜂窝”。一名“全国人大”代表,当他来到北京开会时,有三分之二的时间在“代表小组”或“代表团”中开会。他所熟悉的代表,主要限于本“代表团”内。所以,当这名代表步入“人民大会堂”参加3000人的“全体大会”时,他会发现90%以上的代表都不认识。

“全国人大”的“三院制”


   “全国人大”名义上是“一院制”,实际上是“三院制”。
   第一院是“全体大会”,这样的会只占每次“全国人大”会议时间的三分之一。
   第二院是“蜂窝小组会”,这样的会只占每次“全国人大”会议时间的三分之二。
   第三院是“全国人大常委会”的会议。
   第一院是“哑巴会议”
   第一院的职能有三项:听取工作报告、进行选举和通过决议。这是一个“用耳朵”和“举手”的会议,是一个几乎不容讲话、发言的“哑巴会议”。
   第二院的讲话极大多数代表听不到
    第二院是不能“举手”、也不能“按钮”,只能用“嘴”发表意见而不能表决的会议。对“议会”来说,“说”的目的是为了影响“表决”,但对“人民代表大会”来说,一位“人大代表”在“小组会”上不论怎样“说”,90%以上的代表听不到他的声音。“代表小组”之间依靠《会议简报》沟通。《会议简报》不仅要在发言後一天印出,而且对“激烈言论”一定大加删节。这种“人民代表大会”在形式上可以和“议会”相比,但在功能上已大异其趣。

“全国人大”主席团


   中国共产党对“全国人大”的控制,是通过“全国人大主席团”来实现的。每一次“全国人大”会议的主席团,都包括中共中央政治局的大多数成员。中共中央政治局的重大决定和人事安排,都通过主席团提交给“哑巴会议”表决。而“全国人大主席团”都是在“全国人大”召开前一天在“预备会议”上几分钟时间内决定的。“预备会议”由“全国人大常委会”主持,全国人大主席团、秘书长的名单已由中共中央政治局在会议召开前决定下来了。

政府之上的政府


   中共中央政治局及其常委会,事实上是政府(国务院)以上的政府。中国共产党一再声明,中国大陆不实行“三权分立”原则,这一点在“政府之上的政府”中有明确体现。中共中央政治局是由党、人大、政府、军队以及地方上几个重要省、市的书记、市长或省长组成。中共中央政治局下设“中央外事小组”、“中央财经小组”、“中央政法小组”(有时称“中央政法委员会”)、“中央宣传小组”、“中央对台工作领导小组”等。这是中共中央政治局“分口把关”的最高决策中心。

中国为什么没有“三权分立”


   中央政法小组由公安部长、国家安全部长、监察部长、司法部长、最高法院院长、最高检察院检察长和中央政治局中分管公安、司法的一名政治局常委组成。《宪法》规定了公安、法院、检察院系统的某种制约,涉及“重大问题”,“公、检、法”之间的制约不起作用,一切由中央政法委员会或某些政治老人决定。十分明显,中国大陆不存在“三权分立”,一切权力集中到中央政治局常委或一、二个政治老人手中。

宪法的两种功能


   在中国共产党“一党专政”下,宪法规定的人民的各种权利,事实上得不到任何保障。宪法规定公民有言论、出版自由,而中国大陆的报纸、广播、电视和其他传播媒介,都受到中共中央宣传部的控制。八十年代以来,发表意见的自由度有所增加,但是,在政治问题上,仍然没有在报刊上发表不同政见的自由。宪法明文规定了公民有结社自由,事实上,一切独立的政治团体都不容存在。
   宪法有两种功能:一是“合法性功能”——规定国家的组织结构、赋予当权者权力合法性的功能;二是限制权力和保障人权的功能。从1954年以来,中国大陆的四部宪法只有一半功能,宪法既不能限制当权者的权力,也不能保障人民的权利,而只是给专制制度披上了“合法性”的外衣。
   

新宪政运动的目标


建立宪政的四个因素


   宪政是一种稳定的宪法体制及其保障的法律秩序。新宪政运动的目标是为了建立这样一种稳定的宪法体制及其法治秩序。这种秩序的建立有赖于四个因素:

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