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牟传珩:必须给"大警察权"套上笼头

   
    近来中国警民冲突迭起,如贵州瓮安暴动、杨佳上海血腥袭警、广东惠州群体骚乱事件等等,中国特色的大一统警察权,再次招致民众的非议。对于任何一个社会来说,警察权都是不可或缺的,因为它是国家权力的最重要支柱。然而,在中国特色的警察政治国家中,警察权则被无限扩大。它不仅是一项维护统治最重要、最典型的国家权力,而且是一种范围最广、影响巨大、强制性极强的国家权力,它可以直接地、广泛地深入社会生活的方方面,甚至连地方政府的圈地、拆迁、计划生育都离不开警察介入。
   
    在中国,公权力主要垄断在一党控制的政府手里,警察权的背后正是政府的意志。而警察所代表的政法权力,是比司法更高、更直接的一种权力。正如当今中国民间流行的顺口溜"大公安、小法院、可有可无的检察院"。警察机关被执政党看作是"阶级统治的暴力工具",是镇压敌对分子的"刀把子",它高高凌驾于司法机关之上,唯政府"命令"是从。这种定位,便是派生中国特色的大警察权的根源。而警察机关也正是基于这种定位,长期存在着一种治民心态和行为取向,这从根本上颠倒了"权为民所授"的权力来源关系。《政府论》的作者洛克认为:"统治者无论有怎样正当的理由,如果不以法律而以他的意志为准则,如果他的命令和行动不以保护他的公民的财产而以满足他自己的野心、私愤、贪欲和任何其他不正当的情欲为目的,那就是腐败。"
   

    公安机关是中国的警察机关主体,在"大一统"的警察权体制下,警察维护治安的行政职权和侦破犯罪的刑事职权都是由公安机关行使,从而形成一种高度垄断的大警察体制。这导致了中国公安机关行政与刑事两种不同性质、不同法律依据的权力合二为一,并随意运用。公安机关不仅有刑事侦查权,可以对犯罪嫌疑人采取各种刑事强制措施,同时又有治安处罚权,可以自我决定治安拘留、劳动教养、强制医疗、强制戒毒、交通处罚等行政行为。世所诟病的劳教制度,就是中国公安最为典型的非经审判便对公民进行长期人身监禁的行政处罚。目前已成为镇压异见人士、维权人士、法轮功学员等的一种处罚手段。最新一例就是四川警方对民运人士刘绍坤用劳教手段加以处罚。正如中国政法大学名誉校长江平所言,讨论劳教制度的核心问题是:对剥夺人身自由的裁决权应该给予谁,法院,还是警察?
   
    在当下中国特色的大警察权体制中,对警察授权性规范太多,但限制性规范却严重缺位,这就给警察权力主体留下了极大的自由裁量空间,而且没有设置或很少设置警察权力违反程序的法律责任及其承担后果。所谓"依法治国"的中国,迄今为止还没有一部完整的《行政程序法》。例如立案程序是公安侦查程序的一个重要组成部分,但事实上警察机关和侦查人员经常非经立法程序,随意限制公民的自由,侵犯公民的人权,特别是对异见人士、维权人士、法轮功学员任意监控、软禁、搜查,甚至关押等等。警察机关享有的广泛处罚权,大多是自我授权、自我决定、自我实施的。中国警察权的司法化相当严重,侦查权能大部分独立于检察权和司法权能,我行我素。例如,除逮捕需检察院批准外,一切强制措施均由警察机关自主决定和采取,具有相当程度的任意性和不确定性。《中国刑事诉讼法》第76条虽规定:人民检察院在审查批准逮捕工作中,如果发现公安机关的侦查活动有违法情况,应当通知公安机关予以纠正,公安机关应当将纠正情况通知人民检察院。然而,在实际执行中根本就没有这回事,因为法律并没有规定公安机关不这样做会有什么样的法律后果,对侦查权的行使没有形成强有力的制约。再如,律师法规定,律师有权在侦查阶段接受委托,为被告人提供法律帮助,而公安却常常以各种借口拒绝律师介入,但却没有相应机制来对警察拒绝律师介入所提理由当否的审查制约。眼下发生在四川的警方逮捕异见人士黄琦,至今不允许律师介入就是最现成的一例。还有,由于不受程序制约控制,导致了警察权的滥用,有法不依,执法犯法,刑讯逼供等等。此外,我国警察权行使过程中还大量地采用非司法化的紧急处理办法,或运用自由裁量权解决社会冲突纠纷,这就使得警察权更加扩张。如警察拦截上访,打压维权,甚至在执行公务中滥用警械等等。近年来,媒体报道出与警察有关的恶性事件不时发生,诸如以权谋私、贪赃枉法、索贿受贿、刑讯逼供、打骂群众、滥收罚款、违法使用警械、插手经济纠纷、包庇放纵罪犯等等,警察滥用权力的现实,足以见证中国特色警察权力的无限扩张。
   
    凡此种种,可以说在中国特色的社会主义制度中,警察权无所不在地成为官权剥夺和限制公民人身权与财产权的"刀把子"。这就导致了警察权在诸多公权力中,始终处于与公民权利冲突的最前沿,成为公民非议的焦点。警察权在一个社会中的存在状态,标志着这个社会的公民权利状态。警察权的扩大,意味着公民权的缩小;警察权的膨胀,会极大地逼退公民权的伸张。在所有国家权力中,警察权是最难以驾驭的,所以在任何成熟的法治社会里,都必须对警察权进行严格的法律控制,给警察权套上制度的笼头。陈瑞华教授曾在"公安何以滥用权力" 一文中指出:"近来,媒介对公安机关滥用权力问题给予了越来越多的关注,连续报道了一系列涉及公安机关刑讯逼供、违法取证、超期羁押、滥用强制措施等方面的案例。如果不是仅仅满足于问题的表面现象,人们不禁会产生这样一个疑问:本应是社会治安维护者和民众最可信赖者的人民警察,何以会如此滥用权力?"这个问题的提出,其实就是从问题的角度,呼吁给当下的中国大警察权套上笼头
   
    当今中国,在尚未建立起宪政权力制约架构的情况下,当务之急是要将警察权置于司法权之下,以减少其对人身性的处罚和对治安处罚权的约束,这是全世界法治国家限制警察权的共同趋势。因此,中国的司法制度改革,应尽快探索建立大司法体制,将刑事警察权置于司法控制之下,依照先进国家立法通例建立起令状制度,对那些涉及限制、剥夺公民人身权利、财产权利等刑事强制手段,公安当局行使时应首先接受司法机构的授权、审查,同时被剥夺权利者也可以得相应的司法救济,以此来先给桀骜不驯的中国大警察权套上的必要的笼头。但在中国要想从根本上治理警察滥权,给大警察权套上笼头,必须推行宪政民主,树立警察权有限理念。同时借助于分权,建立起权力制衡体制。
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    原载《议报》第366期 http://www.chinaeweekly.com

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