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牟传珩:掀开政府捂着的钱袋——曝光中国财政制度黑洞


    中国财政部今年在向"两会"提交2007年度预算执行情况和2008年预算草案报告时说,2007年全国财政收入5万 1304亿元(人民币,下同,约1万400亿新元),比前年增长32.4%。这一增速已经创下改革开放30年以来的最高纪录。然而,全国人大代表和知名学者却对此提出了尖锐的质疑,说政府钱袋里的实际收入远远高于这一公布的数字。有代表称:目前政府财政预算是"外行看不懂,内行说不清",政府拿了纳税人的钱,却又被捂在自己的钱袋里。其实,今年 2月23日,全国"两会"召开前夕,北京大学人民代表大会与议会研究中心组织四位不同领域的专家、学者,就曾组织了一次座谈,一致呼吁全国人代会"应重视对政府花钱的监督"。
   
    今年"两会"期间,来自湖北的人大代表叶青和中共中央党校教授、知名学者周天勇,日前在《新京报》、和讯网等媒体主办的访谈节目中,再次大胆炮轰目前由政府主导的预算编制、审查和监督的制度性缺陷,呼吁官方以大部制改革为契机,推进民主政治,尽快将预算编制、审计和监督的权力移交给人大。本文称其旨在"掀开政府的钱袋"。此据周天勇教授估计,2007年中国全部财政收入实际高达9万亿元,而不是政府公布的5万亿元。他推算,中国税收是4万9000亿元左右,行政收费大概1万6600多亿元,国土资源部土地出让、矿产权拍卖去年达到1万3000 亿元,今年的土地收入约为1万2000亿元,烟草公司上交2000多亿元的利润,再加上卖彩票的收入,估计政府全部收入在9万亿元以上,占整个国民生产总值 36%。他为此追问"这9万多亿花到哪儿了?干什么了?"。记得国资委主任李荣融在2007年8月《求是》杂志上谈到,到2006年底,全国有 11.9万家国有企业,平均每家资产为2.4亿元,所有国企资产加在一起值29万亿元。而到2006年,国有土地的总价值大约为50万亿元。耶鲁大学金融经济学教授陈志武据此测算,2006年底,国有土地加国有企业的总价值两项为79万亿元。去年,中国GDP 增长11.4%,假设土地和国有资产以同样于GDP的增速升值(资产升值速度一般高于GDP),这意味国有资产去年增值9万亿,比财政税收的5.1万亿多 80%。2007年,国有企业的总利润为1.6万亿元。因此,去年国家资产和土地所有者的"可支配收入"共有10.6万亿元。把国家的资产性可支配收入和财政税收的5.1万亿加在一起,去年政府可以支配的总收入是15.7万亿元,这等于11.4亿城镇居民的可支配收入、37.9亿农民的纯收入。陈志武教授的这种算法,又比周天勇教授的9万亿元估算还多出许多。此外,中国政府的很多收入并不记入财政预算,包括罚款、收费、土地出让、彩票、矿山拍卖,还有交通等一些收费都没有进入预算,都在各部门的黑箱里。
   

    周天勇指出:财政收入的钱为什么到不了农民那里,关键是因为农民在人大没有说话权力。这是一个制度问题:预算是政府自己编的,政府也是一个经济人,它有就业利益,扩大资源利益,油价在涨,工资也要涨,给政府的钱肯定要多于给农民的钱。只有农民和政府之间能够辩论产生制约,政府才能把预算花在农民身上。他说,老百姓的钱怎么收、怎么花,涉及到老百姓的利益和政府利益的博弈。所有失衡的权力,现在来看都在党和政府的手里。官方"是不是施行人民民主制度,预算就是一个试金石。"
   
    现在退一步讲,就以政府5万亿元的财政收入测算,如果全国有10亿就业人口,也相当于每个就业人口贡献了5000元的财政收入。如果全国人口为13亿,相当于每个人贡献了3846元的财政收入,一个三口之家分摊到的财政贡献会是11538元。而全年全国员工工资性收入2.1万亿元,政府税收已超过人民的工资性收入的两倍以上。与此同时城镇居民的可支配收入增速仅仅为财政收入增长的1/3,农民的收入增长仅为财政收入增长的约1/5。而且,随着2007年初以来CPI的快速高涨,居民的实际可支配收入正在大幅度贬值。2007年全年CPI上涨高达4.8% ,2008年1月的CPI数据更高达7.1%,最近又高达7.8%,创10年来新高。
   
    随着经济的快速发展,中国政府从1995年后开始,大肆提升财政税收,到2004年,财政税收已相当于2.8亿城镇居民的可支配收入和9亿农民的纯收入。后三年更是加速征税,到2007年,政府的财政税收已经远远超改革开放初的规模,达到历史最高值。2007 年,国家财政公布的税收增加了31%,占GDP的21%,相当于3.7亿城镇居民的可支配收入、12.3亿农民的纯收入。也就是说,政府一年花的钱等于3.7亿个城镇居民、12.3亿农民一年可以花的钱。政府要这么多的老百姓供养,可谓一个地道的"全球最昂贵的政府"。 根据陈志武教授公布的资料显示:乾隆中期的1766年,朝廷财政税收为4937万两银子。那时一个普通北京人的年收入大约为24两银子(每月2 两左右)。这样,4937万两银子相当于205万普通北京人的收入,即只要205万个北京人的收入就可以供养盛世时期的乾隆政府。再看当今世界上最强大的美国联邦政府,2007年的财政税收为2.4万亿美元,占GDP的18%,相当于8500万普通美国人一年的可支配收入。这远比中国政府的开支需要3.7亿城市居民的可支配收入低。中国有5.4亿城镇居民、8亿多农民,加在一起,去年民间的可支配收入总共为10.7万亿元。也就是说,中国5.1万亿元的政府财政税收约等于民间可支配收入总额的一半。相比之下,美国民间的可支配收入总量为8.4万亿美元,2.4万亿美元的政府财政税收相当于民间可支配收入总量的四分之一。温家宝总理在去年两会上就曾信誓旦旦地要让"公共财政的阳光"惠及全体国民。然而,中国的高税收与高行政成本挤压民生空间,却是世界上最突出的国家之一。
   
    然而,政府收这么多的钱究竟花在哪里了?执政者一度曾让人们相信要用以"第二次再分配",降低收入差距。然而果真如此吗?此据财政部长谢旭人介绍,2007年政府在直接涉及老百姓的医疗卫生、社会保障和就业福利上的开支,总共约6000亿元,相当于财政总开支的15%,为全年 GDP的2.4%,分到13亿人身上,人均461元(相当于城镇居民人均可支配收入的3%)。中国目前还有1.2亿多人口生活在贫困中,而政府行政管理经费增长之猛,成本之高,已经达到世界少有的地步,而且近年来还在攀升。此据媒体资料显示,改革开放以来的近30年间,中共的行政管理费用增长了高达87倍,高于同期财政收入增长和GDP增长。去年两会期间,全国政协委员、国务院参事任玉岭在提案中公布了一组调研数据:中国的行政成本不但远高于欧美发达国家,而且也高出世界平均水平。 全国政协委员欧成中则认为:目前,中国行政管理费是美国的两倍、法国的三倍,成为世界上行政管理成本居高的国家。又据中央党校《学习时报》第326期报道:我国公车消费财政资源4085亿元,干部公费出国消耗财政费用达3000亿元,全国一年的公款吃喝在2000亿元以上,三者相加总数高达9000亿元以上,如果财政收入按3万亿元计算,几乎接近于财政收入的三分之一。中国政府这种行政部门日常运作成本无节制膨胀,才是一个巨大的财政无底黑洞。按理说,公共财政的一项重要职能,是为社会购买教育、医疗、安全等公共产品。在财政收入总量固定的情况下,畸形膨胀的行政成本必然对公共产品的购买产生严重的挤出效应,以至于当今中国百姓依然深受卖不起房、上不起学、看不起病的"新三座大山"压迫。
   
    本来政府预算涉及无数纳税人的切身利益,现在竟成为了政府自己捂着的钱袋子,导致财政黑洞深不可测。这一现实的严重问题不仅在于排斥民主,黑箱作业,还在于其制度性的两种分离:一是政府预算决策过程和公共政策制定过程的完全分离。由于每年的预算草案都要提交3月份的全国人大审议,因此在预算决策过程中提出了要早编制预算,但是政府对未来年度的公共政策的安排包括经济政策的安排,却没有在早编预算时出台,这使得早编制预算的准确性大大降低。二是预算执行和预算本身也存在分离,主要问题表现在社会所广泛关注的超收问题。中国现行《预算法》规定,超收收入的安排使用由政府自行决定,只需将执行结果报告全国人大,不需要事先报批,对超收收入的使用,全国人大可提出要求,但不具有强制性。这使官员们享有不受约束的自由裁量权。如今,中国政府自己公布的财政收入就达到5.1万亿元,比当年3月份通过的预算案净超收了近7000亿元之巨,创下历年的超收收入之最。这笔巨大的"超收"都可由政府自行决定,制度性监督又在哪里?
     
    对此,中国政法大学教授,宪政研究所所长蔡定剑在媒体上炮轰中国财政制度黑洞时说,长期以来我们的预算是不透明的,把本来是"公共"的预算当国家"机密"对待,现在这个观念还没有根本改变。政府给人大作的预算报告是公开的,但具体的预算文本是机密,不发给代表,有的只给代表团长掌握,代表只能借看。正因中国财政预算编制故意笼统,预算执行黑箱作业,必然导致有关部门和人员在资金分配和使用上的自由裁量权不受约束,进而导致大量利用资金支配权寻租的腐败行为。
   
    从形式上看,我国公共财政的运行,也并非完全没有预算、决算、执行、监督等一系列法规制度,如果真能按制度办事,那些种种不合理、不合法、甚至涉及腐败的公款花费不可能在人大审议中通过,同样也无法逃避审计、监察等机关的监督。然而,在"党领导一切"的中国特色实际中,官员们"吃喝嫖赌全报销"和权力寻租现象并非罕见,尤其是9000亿黑洞的存在,足以说明中国的法规制度,早已沦为权力淫乱的"牌坊"。在一个市场经济国家中,必须有政治民主制度作保障。一切政府的财政行为都应体现由纳税人主导的公共利益本意。各级政府的财政资金都要取之于民、用之于民,收支的各个环节都要让民知道,受民监督。在民主制度中,国家财政审计也不属于政府,只对代议机构负责,其身份就是"纳税人的狗",这是常识。而中国的财政审计监督,却被装在政府操控的口袋里。这实际上就是一种制度性地设计黑洞和制度性地维护黑洞。
   
    也是湖北省统计局副局长的叶青说,整个预算编制确实存在很多问题,起码很大一部分财政收入没有编进来,编进来的一部分在花钱的过程中又出现各种问题。这是因为中国的审计是最弱的,是审计模式中最糟糕的一种行政审计模式。"审计放在国务院里,自己审自己,可以公布的问题有一定的限制。"早在2003年"两会"时叶青就曾建议修改审计法,让审计系统归为人大。但官方答复说,这个建议涉及到宪法的修改,而要做修改宪法的议案必须得有500个人大代表的签名。对此,叶青对当今的中国预算审计系统改革持悲观态度,他估计10年内不会有重大的改变。

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