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牟传珩:今年两会“大部制”议题前瞻——中国行政机构

    一、中国第六次行政机构改革启动
    中共“十七大”报告在“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”部分指出,行政管理体制改革将“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”,在此基础上要“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”这一表述是在为即将进行的中共新一轮行政机构改革,也即当下舆论普遍关注的国务院“大部制”改革揭幕。此据最新消息报道:中国“改革开放”后的第六次国务院机构大改革方案,正接近征求意见的尾声。一位“大部制”改革课题承担人对《财经日报》表示,目前,国务院委托相关部门专题研究,“课题报告须于1月20日前提交给国务院。”另据曾参与设计“大部制”机构改革的有关专家披露,“大部制” 改革即将于今年3月两会上启动。由此可见,国务院“大部制” 改革必将成为今年全国人大、政协两会换届的重要议题,而新一届政府的组成,应该也会按照“大部制”思路筹组。
   
    据悉,此次改革思路在于考虑拓宽部委职能,进一步整合国务院所属机构,逐步向大交通、大文化、大农业、大环保等“大部制”模式过渡。专家为此提出了四种可能的整合模式为:农业+林业+牧业+副业+渔业+水利=大农业部;民航+公路+铁路+航运+管道运输=大交通部;社会救助+保险+优抚+福利=大社保部;煤炭+石油+天然气+电力+可再生能源=大能源部;银监会+证监会+保监会+央行=大金融部。然而,国务院大部整合后其内部的决策、执行、监督机构如何设置,权力如何划分,尚不明确。眼下有关“大部制”改革正成为当今中国新闻热议的一个重要政治话题。
   

    二、前五次行政机构改革无功而返
   
    多年来中国政府 “权力部门化,部门利益化,利益集团化”,导致政府运行成本太高,效率太低,甚至把部门利益凌驾于公众利益之上。1982年至今,中国曾先后进行过五次大的行政管理体制改革(中共相关文件有:1993年3月中国共产党十四届二中全会审议通过了《关于党政机构改革的方案》;1998年2月十五届二中全会审议通过了《国务院机构改革方案》;2003年2月十六届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》)。1982年国务院100个部门裁了39个;1988年,国务院组成部门、直属机构由原有的67个减为60个,国务院人员编制比原来减少了9700多人;1993年国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到59个,人员减少20%;1998年,国务院的40个组成部门,仅保留29个; 2003年设立国务院国资委、银监会,组建商务部、国家食品药品监督管理局。
   
    经过以上五轮改革,目前国务院除办公厅外,共有组成部门28个,特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局10个、直属事业单位14 个,另外还有100多个议事协调机构,数量之多、类型之多、分工之细都超过了世界许多国家。国务院不少部门职能相近或相似,既造成部门之间的职责交叉、推诿扯皮,又导致职能分散、政出多门,而国务院部门之间有80多项职责,仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外,农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。据中国经济体制改革基金会秘书长樊纲日前公布的研究成果显示,1999~2005年间我国行政成本对经济增长作用达到负的1.73%。从近些年的情况看,每年的行政管理费支出一般都会在财政总支出的20%以上。而以往多次难以成功的机构改革,都未能对降低行政运行成本起到太大作用。中国政府是世界上最昂贵的政府,其行政成本过高,与浪费、腐败、不受民主监督等问题密切相关,也与政府机构设置混乱有关。有学者曾指出,比之一些成熟市场经济国家,中国的政府部门设置明显偏多,政府部门过于庞大,这不仅无法提高政府决策能力,也增加了行政费用。执政成本问题,在本质上是一个涉及执政正义的伦理问题。执政成本昂贵,就是执政败绩。人类社会实践证明,不少执政主体,都是因为滥用、浪费执政成本导致执政败绩而最终跨台的。这就是中共当局必须进行新一论政机构改革的动力所在。
   
    三、“大部制”改革并非创新
   
    然而,从中共“转变政府职能”的机构改革史看,“大部制”的组织架构设想并非是机制上的创新。其实早在上世纪50年代,已有国家经委这样的大部委设立,“文革”中又将政府的数十个部归并为几个大组,或者以“口”划权,比如农林口、工交口等;2003年国家设立商务部,也是将原外经贸部、国内贸易部以及原国家计委、国家经贸委的部分职能整合组建而成。此次“大部制”无非是又一次大架构设想轮回。当今中国在没有党政分开和宪政分权大前提下,所谓政府内“大部制”改革只能是将“小部”进行大拼盘,将原来的“部”降格为“司”,但权力的格局不会有太大的变化,无非是国务院内的权力分配由小布袋放到大布袋,依然还要与执政党的机构设置相对接,用党的领导一揽子统领。
   
    国务院在实行这样的“大部制”管理后,新的问题将随之而来,政府内部“大部制”会将权力和财力进一步集中,一个部门的权力更大了,进而导致把分散的部门利益,积聚为集中的部门利益。这在没有相应的权力分制约束情况下,就更无法有效遏制部门利益和因权力过度集中而产生的腐败问题,外部的监督也就更加困难了。由此可见,即将进行的政府机构改革,又是一次仅仅技术主义思路上的政府部门内部调整,根本谈不到宪政意义上的“政治改革”层面。这种“转变政府职能”思路,早在1986年5月国务院就已经提出,并在确定辽宁丹东、广东江门等16个中等城市为“中国第一批机构改革试点城市”就试验过了。事实证明,这种改革仍然着眼于机构与编制的精简,在相当程度上只是权力在上下级之间、同级政府不同部门之间的放与收,政府的总体全能角色并无改变。机构撤了,微观管理的职能还在,机构还会重建,人员减了还会增加。
   
    四、人员分流将是绕不开的难题
   
    据中新网1月8日电:香港《大公报》1月8日发表题为《“大部制”改革四难题》的评论文章说,大部制将是改革开放以来中国行政体制改革又一次伤筋动骨的大动作,是“深水区”的作业。因此面临着四道难题。其中重中之重就是“人员分流难”。“大部制”改革必然要机构减少,官位裁减,因此就要有一部分官员“下岗”,这也就是人员分流问题。这个问题是历次国务院机构改革最为头疼的事。大小官员是中共统治的基础,是赖以生存的重要人力资源,关乎社会稳定,是涉及党利益必须保护的对象。
   
    在1998年机构改革时,其人员分流基本是四种办法,即带职分流、定向培训、加强企业和优化结构。带职分流,就是定编定员后,超编干部,保留职级,与政府脱钩。然而,保留职级后又到哪里去呢?还是要设置一些事业编制的机构或者官办的中介、行业协会等消化这部分人员,搞体外循环,而且必须建“大池塘”,才能养活这些高级别的“大鳄鱼”。这样做,既增加了改革成本,又增添了新的“准”管理机构,实质上是换汤不换药。定向培训,就是对离岗公务员进行会计、审计、法律、经济管理、教育管理等方面知识的正规培训,为他们走向新的岗位作准备。这个渠道仅仅是权宜之计,培训后还要分配,不过是打时间差而已。加强企业,就是选调定向培训后的人员首先充实工商企业、金融企业,以及财税、政法、市场管理等执法机构,文化、教育、卫生等单位和适应市场经济发展的社会中介组织。这又会导致这些机构膨张、臃肿。至于优化结构,就是通过人员分流,调整政府和企业、机关和基层人员的年龄结构、知识结构和专业结构,达到优化组合,全面提高公务员队伍和基层工作人员的整体素质。这一点是机构改革成败的关键,其实还是涉及到人员分流问题,“优化”下来的人同样要面对分配问题。更何况官场历来山头林立,帮派相护,盘根错节,需要搞关系平衡,相互妥协,官员分流,决非易事。
     
    五、纯技术性行政机构改革难逃宿命
   
    中国已经历了五次行政机构改革,但每一次改革都陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。事实一再验证了这种回避宪政分权思路下的纯技术性行政机构改革的命运。中国改革的关键问题是要建立起民主宪政分权机制。而这样的改革岂能由政府自我操作。因为行政改革自身,无法解决外部监督问题,所谓人大、政协、监察、审计等监督等都属于党领导的体制内监督,因此就会形成“上级不好监督、同级不愿监督、下级不敢监督”的局面。中国特色的所谓“改革”,至今还在走完全由“党主政府领导”的自说自话道路。可笑的是针对政府自身的改革,也排斥“公众主导”和“体制外参与”。这就很难形成一种利益多元化的讨价还价博弈机制。当下的问题正在于,政府垄断了对所有改革事务的“主导权”,公众根本不能参与制度建设的协商过程,如此中国特色的“行政机构改革”还有什么悬念?
   
    如果濒临城下的“大部制”改革,是涉及党政、人大、政协等各个系统的政治改革,就必须用宪政分权思路统筹政府行政布局,把行政体制改革方案纳入到全面政治改革方案中一揽子解决。如此行政改革才有出路。行政改革的关键不是政府机构的多少与大小,而是要看是否建立起民主监督体制以适应社会全面发展和提供公共产品的需要。在眼下党政集权的中国现实政治生态中,没有相关政治大系统的互动与回应,国务院试图想搞“独善其身”式的纯技术性改革,注定难逃再一次无功而返的轮回宿命。

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