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一场没有硝烟的战斗:读《控制腐败》

   一场没有硝烟的战斗
   ——读《控制腐败》
   
    腐败是指国家官员为了谋取个人私利而违反公认准则的行为。美国政治学家亨廷顿认为,腐败是缺乏有效的政治制度化的一种表征,公职官员没有自律感,缺乏操守,妄取份外之利,不尽职内之责。而腐败与现代化紧密相连,“腐败现象可能在某些文化中比在另一些文化中更加普遍,但在绝大多数文化中,腐败现象在现代化进程的最激烈阶段,就会最广泛地蔓延于整个官场。”因此,如何有效地遏止腐败,是发展中国家所面临的最大的课题。南非学者罗伯特•克利特加德的著作《控制腐败》就是这样一本佳作。这本书通过对许多重要案例的分析研究,为政治家提供了控制腐败的政策性思路,为学者提供了新的研究方法。
    首先,罗伯特•克利特加德阐明了腐败的危害性。最近年以来,有不少中国学者致力于为腐败提供合理性的解释。他们认为,腐败是现代化过程中必须付出的代价,是所谓“交易成本最低”的一种转轨模式。乍一看,好像也有一些道理。而《控制腐败》一书则指出:“腐败是政府的最大的痼疾,其危害性仅次于暴政。”世界银行的《管理与发展》丛刊也指出:“腐败对于行政工作效率及政治、经济发展毒害性极大,通常有毁灭性的影响。”罗伯特•克利特加德进一步分析了腐败的利弊,他认为,腐败从总体上讲对政治、经济和组织发展是有害的。腐败有损于信任、信心和法规,而一旦公众对政府产生了广泛而深刻的不信任感,那么政府的垮台就指日可待了。当腐败扭曲刺激机制时,其危害会极大。垄断权与自由裁量权的结合招致各种各样的“寻租行为”,随着腐败的蔓延,官员和百姓会把他们潜在的生产性精力放在追求腐败租金上。这些振聋发聩的话,是否会让那些为腐败辩护的中国学者脸红呢?

    认识到腐败的危害性并不困难,困难的是制定什么样的政策来控制腐败的蔓延。罗伯特•克利特加德对学术界有很尖锐的批评:“学术界有描述、解释的癖好,而对制定相应的法律政策缺乏兴趣。可与之比拟的或许是‘吸烟有害吗?’这类问题,学术界进行了大量研究与争鸣,却忽视了‘如何帮助人们戒烟’之类的实际问题。”所以,他从实际问题入手,把大量活生生的个案纳入到自己的研究视野之中,从而使理论研究具有了鲜活的生命力。过去人们在讨论腐败问题时,老是用道德标准来进行评判,这是毫无意义的。《控制腐败》一书所关注和解决的主要问题是:决策者如何考虑与腐败作战?哪几种腐败为害最盛,并且在什么条件下为害最盛?什么样的反腐败措施是有效的,它们在官僚腐败势力强大的环境中又是如何被实施的?他强调:“娴熟的外科医生需要不只一种方法去治疗这种病魔。”在书中,他主要分析了香港警察、新加坡海关、菲律宾税收和驻韩美军采购部门的腐败现象与控制腐败的成功之道。最吸引我的一章是写香港警察部分“肃贪:何时及如何建立廉政机构”。
    我在香港的警匪片里,不断地看到反映香港廉政公署的情节。廉政公署的人员被描述成超人一样,上天入地,无所不能,个个是周润发一样的英雄好汉。那么,实际生活中的廉政公署是怎样的呢?六、七十年代,香港警察的腐败十分盛行,警察深入参与贩毒、赌博与卖淫等行业。当时,许多人相信腐败根植在中国文化之中。一些人得出了宿命论的结论,说减少腐败的努力是徒劳的。丑闻——法律改革——新的腐败,恶性循环使人们对反腐败的成效持普遍的悲观态度。1973年,麦理浩总督向立法局宣布将创建一个新的机构——廉政专员公署。这个新的机构完全独立、分离于任何部门,从而恢复了公众的信心、获得了公众的信任。短短十年之间,廉政公署已经成为香港最突出的法律、政治和道德力量,甚至成为发展中世界的最大和最著名的反腐败机构。廉政公署成功的秘密何在?这是《控制腐败》一书最关心的问题。作者指出,最关键的有两点:首先,公署与民众建立了密切的联系,让大众积极参与到反腐败的事业中来,为民众开辟了投诉腐败活动的新渠道,包括一天工作24小时的热线电话和举报中心。公署致力于营建一种反对腐败、以腐败为耻的氛围和环境,使儿童和青年在这种正确看待腐败的氛围和环境中成长。其次,廉政公署保证了自身的廉洁,在挑选人员上极其严格,把最优秀的人才吸引到公署中,并用一系列奖惩措施来确保所有人员的廉洁。公署采取了一种非常出色的体系,即通过内部控制和对外咨询相结合的办法来提供和分析自身可能产生的腐败和滥用职权的情况。这些措施不仅使廉政公署成了为公众服务的“廉之又廉”的机构,而且避免了人们把它当作第二警察,甚至是大权在握的秘密警察。廉政公署专员有权在任何时候解聘任何雇员。同时,廉政公署有着严格的内部行为准则和极高的士气,又与其他政府机构保持密切的合作关系。“他山之石,可以攻玉”,这些要点对我国站在反腐败第一线的政治家和公务员具有十分重要的启发作用。
   罗伯特•克利特加德在书中提出了“发展行政学”的理论,他认为腐败不是不能战胜的,尽管它难以根除和消灭,但它是可以控制的。“腐败泛滥的社会是不健康的社会。同样,巨大的财富与贪婪堕落结合在一起的社会,人权被践踏的社会,或者是种族主义否定我们共同的人性的社会,也是不健康的。我们不应该丧失这种‘道德沦落’的危机意识。当我们思考‘为什么’的问题时,更应该竭尽全力解答‘怎么办’的问题。”《控制腐败》不仅仅是一本学术著作,它的意义远远超越了一般的学术著作。这样的书,对我们当前贫血学学术界来说,应该是一剂良药。
   
   (《控制腐败》,罗伯特•克利特加德著,中央编译出版社1998年7月出版,定价:13.50元。)

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