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一九七七年年終縣市長選舉……在競選期間,中央黨部社會工作會總幹事陳綏民和我一起到桃園去,當地觀察許信良的競選活動:我們發現許信良完全是仿效共產黨策動群眾運動的模式,組織民眾集會遊行,對群眾講話時,充滿了煽動的言語。陳綏民過去在武漢大學讀書時曾經領導過學生運動,我在北京大學時也曾經參與「一二九」、「一二一六」的學生運動;因此,對於共產黨策動群眾的運動手段非常清楚。陳綏民當時還提醒我,這次可能會出事。許信良在當選後來拜訪我時,我曾提及他讓我回憶起當時參加「一二九」、「一二一六」學生運動的情景,同時也暗示他是抄用共產黨的模式。
——孔令晟
美麗島雜誌社發刊後,遂本其既定計畫,利用該雜誌社名義,在全省各地廣設服務處,發展組織,籌劃群衆活動,並在各地不斷舉辦集會演講、遊行、示威等活動,發表偏激言論,分化團結,詆譭政府,並故意滋事,製造衝突事件……群衆大會時,有件事須特別注意,那就是共產黨的群衆鬥爭技巧:凡是在會場上講得很穩當、中庸的,最不被人接受;而愈偏激的愈容易打動群衆的心。如:「我們向總統府衝!」這類的話,最容易動人……
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李國鼎: 加工出口區制度之創立

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加工出口區制度之創立

李國鼎

一、前言

    卅年前,我國在推動工業發展過程中,先是由於初期發展的第一階段民生必需品進口替代工業面臨國內市場飽和,必須突破國內市場的限制,拓展外銷;繼而美國經援停止,國內資金短缺亟需大力改善投資環境,吸引僑外投資,拓展輸出,增加外匯收入,培養國際收支能力;復因人口快速增加,面對人口壓力與農村勞力過剩,需要創造就業機會;因應上述種種迫切情勢,需要採取突破性的措施,並配合當時國家經濟發展條件的限制──缺乏大量資金與高級技術,決定採取先行發展勞力密集輕工業、拓展出口的策略,經過將近十年的研究醞釀與政策調整,克服若干制度上的困難,終於在廿年前的民國五十五年十二月三日創建成了高雄加工出口區。

    高雄加工出口區的建立,不僅是我國第一個加工出口區,也是全世界加工出口區的首創,在此以前,世界各國只有「自由貿易區」或「工業區」等概念與設置。實際上,加工出口區既不同於自由貿易區,亦不同於一般工業區,而是兼具自由貿易區與工業區兩者之長的綜合體。若就免徵關稅和劃定隔離區域而言,它與自由貿易區完全相同,但自由貿易區卻不如它有統一的規劃與完整的工業設施;若就統一的規劃與完整的工業設施而言,它又與一般工業區相似,但一般工業區既不能免徵關稅,亦不必與外界隔離。加工出口區兼具兩者的優點,爲其最基本的特質。

    高雄加工出口區成立後,國內外業者迴響熱烈,申請投資者絡繹於途,僅二年餘即超越原定計畫目標,區內幾已無發展餘地,乃於五十八年繼續籌建楠梓及臺中兩個加工出口區。

    廿年來三個加工出口區成績斐然,迄七十五年十二月底統計,核准設立外銷事業二五二家,投資總額四億五干九百餘萬美元,累計出口一百八十億美元,進口九十六億美元,順差八十四億美元,現僱用員工八萬九千餘人,吸引僑外與國人投資,拓展外銷,增加就業機會,引進技術,不僅對國家經濟發展貢獻卓越,而且引起世界各國的注意,尤其是一些開發中國家,競相仿效設置,廣爲傳佈,加工出口區儼然形成一種爲開發中國家廣泛採用的有效加速經濟發展的制度,並獲聯合國工業發展 組織(UNIDO)、世界銀行(IBRD)、亞洲生產力組織(APO)等國際組織重視,世界加工出口區聯合會(WEPZA)亦已組成,以聯合行動鼓勵加工 出口區更廣泛推展。而由於加工出口區制度在各開發中國家間廣泛推行所促成的經濟發展,與對各國人民提供的實際福祉,則確實難以數字估計了。

    茲值我國加工出口區慶祝建成廿週年之際,願將當初創設經過與建區有關原委加以回憶記述,提供參考。又吳梅邨兄自美援會工業發展投資研究小組及經合會投資業 務處時期,即參與投資研究及加工出口區籌劃工作,後又擔任加工出口區管理處第二任處長七年之久,竟於該區廿週年區慶前不久之七十五年十月六日逝世,願以此文紀念梅邨兄對加工出口區自籌至創設三區之貢獻。

   

二、何以需要設立加工出口區

    民國四十二年第一期四年經建計畫中工業部門之計畫,係由經濟安定委員會工業委員會負責籌劃推動,並以美國經援之美金與物資銷售產生之臺幣予以支援,當時因外匯不足,依賴進口必要民生物資,以應人民需要,並可穩定物價。因此當時所支援之工業,多半以進口代替品爲優先,以求節省外匯;同時發展肥料工業,增產糧食,以期減少進口;舉凡與民生必需之食衣住行有關之工業優先發展。惟國內市場究竟有限,很快的趨於飽和,記得四十五年紡錠已趨飽和,某投資人擬以自備外匯進口一萬紡錠,經年餘之考慮方予核准,因此究應限制設廠或鼓勵出口之問題,以及外匯匯率多元或單元匯率,均爲面臨之問題,必需解決。而進口出口手續繁多, 若干與原材料零組件有關之間接稅、退稅制度雖逐漸建立,但手續繁多,至於機器及零件進口時需課關稅,投資人均感不便,爲求鼓勵投資,促進工業之進一步發展,必須對投資環境有所改善,乃有加工出口免稅區初期意念之產生。

   

三、構想形成與研議籌備經過

    當時,香港亦因大陸淪陷,由大陸遷往之企業家亦建立製造業,由於香港爲自由港,機器及原料除極少數商品外,皆不收關稅;同時,其他國家亦設有自由貿易區,僅作簡單分裝及轉口之用。

    筆者服務於工業委員會時期(四十二年至四十七年),即研究劃出特定區域設立加工廠之可行性,並邀請海關總稅務司張申福兄會同研究。四十七年四月尹仲容先生轉任外貿會主任委員,主持外匯改革,向單一匯率途中邁進,對推動外銷已創造有利之環境,四十七年九月筆者隨同尹仲容先生轉任美援會工作,仍繼續注意此一問題。

    四十八年十二月筆者兼任美援會工業發展投資研究小組召集人,推動財經措施,草擬獎勵投資條例,即以增加儲蓄投資及外銷以加速經濟發展,因此加工出口區設立之大環境已具備,投資小組亦繼續研擬。民國五十一年筆者隨嚴前總統(當時任財政部長)赴美開會,自歐返國途中,並赴意大利 Trieste港參觀其自由貿易區作業情形,歸來後與嚴財長靜波先生詳加商酌,原則上嚴財長同意設立加工出口區。其架構:

    在人的方面,投資人出入境仍維持原有手續;

   

    在錢的方面,外匯管制仍屬必要,仍維持原有手續,但在區內辦理;

    在物的方面,因加工出口區產品全部限外銷,其製造所需要機器及零件與原料零組件一概免關稅及貨物稅。

    此一原則同意後即著手草擬立法,由經濟部提報行政院。

    五十二年九月筆者奉調經合會服務,於九月八日爲促使政府立法早日定案,由經合會邀請財政部嚴財長家淦、經濟部楊部長繼曾、交通部沈部長怡、外貿會徐主任委員柏園、國防部馬副部長紀壯及省府主要廳處長同赴高雄港內視察因濬港所產生之新生地,及聆聽簡報初步構想藍圖,各首長均表同意,決定儘速推動立法,五十三 年七月,加工出口區設置管理條例草案送請立法院審議。

    該法案在草擬期間,以事屬創舉,議論紛紜,並有諸多疑慮,因當時間接稅、關稅高,誠恐該區可能變成一個特區,影響區外產品外銷;或區內區外貨物容易交互流通,恐防範稍有不週,變成一集中走私地區;因此五十三年四月行政院於將法案送往立法院審議之前,先送請中央政策委員會協調,旋在實現踐堂原址一舊式會議廳,舉行黨政協調,雖開會兩次,終以僅憑文字報告,成效不大。

    其時美援公署署長柏森斯甚支持此項計畫,經會商認爲必需設法邀請立法委員實地視察高雄地區,藉使其了解美援會及經合會近年在高雄區所支援各項計畫與高雄加工出口區計畫之由來,以增加立法委員了解其關聯性,面臨五十四年六月美國經援停止,我國必須採取多種因應措施。於是,自五十三年秋起,即安排分批邀請立法委員,每批不超過五十位,視察美援支持各項計畫,包括高雄港十年濬港計畫,新生地初步利用計畫,高雄地區配合工業及都市人口增加自來水開發計畫,發電廠計畫,支援工專及工職學校以配合人力需要,最後即爲加工區計畫,目的在吸收以僑外資金爲主、帶有可靠市場之投資人來本區投資,全部外銷,而設備器材零件半成品及原料輸入加工出口全部免關稅,以簡化手續,產生類似香港之環境。所有應邀立法委員分批前往者,均由筆者或陶聲洋兄、吳梅邨兄等陪同。及再舉行黨政協調會,立法委員已深深了解此計畫之重要性,均踴躍發言支持,甚至有湖北籍王委員開化先生大聲疾呼:「政府已將在高雄港中挖出砂土變成黃金,我們如不支持加工出口區設置條例,實在沒有理由了」。此項協調會後立法院迅速開會,於五十四年一月卅日通過。五十四年一月中發表內閣局部改組,筆者奉派接任經濟部長,在立法院討論時尚有加工區隸屬應歸經濟部或財政部問題,法案係由經濟部長提出,主題爲設區原在吸引及管理出口工業,乃決定將此重擔交給經濟部,以利發展出口工業,增加外銷。值玆二十週年紀念時,使我回憶當年幸賴立法院之支持,方能通過此項創舉,始有今日之成就,特誌經過,以表感謝之意。

    條例通過後,經濟部即需成立籌備處,必需有充份行政經驗了解此計畫者方可勝任,適有舊日筆者在基隆臺灣造船公司時,同時在基隆市任市長之謝貫一先生,熱心地方建設,辦事至爲幹練,甚爲熟識,其時已任經合會參事,乃邀其擔任籌備處處長,並商得美方同意以相對基金支持其建設,包括整地築路,興建圍牆及主要公共用建築如聯合辦公室,與工作人事薪津。至廠房建築則儘量利用土銀貸款興建,由投資人分期付款,均未動用政府預算,自行建立廠房者亦可比照辦理。加工區成立後,第一家投資者爲香港之成衣廠,引進若干新設備,製作襯衫,其後美、日、歐廠家紛紛前來設廠。至十一月底已有數家工廠開工,其他亦在安裝機器中,至民國五十五年十二月三日舉行建成典禮,由嚴副總統兼行政院長主持揭幕。

   

四、成立初期所遭遇之困難及解決方法

    建立一個區域,集中若干各級機關行政權,以求簡化手續,便利投資人,其運作方式必需發展一套新的模式,更重要的是新的觀念,管理處處長在一個新環境中,一切爲便利投資人,但亦必求其適法方可順利進行。成立後一般反應良好,香港方面頗爲恐懼,常載不利消息,以免很多投資人遷廠來臺,而國內報紙亦不免有所刊載。該區開始營運甫五個月,負責籌備之首任處長謝貫一先生因積勞成疾,不幸去世,祇有邀請在經合會任投資業務處長之吳梅邨先生繼任。吳處長到任後,勵精圖治,將已營運數月遭遇之問題,向筆者提一節略,請求經濟部層次設法協調,俾其功能得以正常運行,筆者乃簽報當時行政院院長嚴靜波先生,蒙其指定葉政務委員公超審查此報告。葉先生由經合會投資處派員隨同前往了解實況及如何處置,返臺北後,葉委員召開會議兩次,均一一解決。所遭遇之問題涉及有關單位甚多,雖有組織條例,然事屬新創,若干實施辦法仍待合情合理的謀求解決。此次協調所獲結果,使該區以後運行甚爲順利。

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