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牟传珩:中国人大地位演变新解读——从李鹏的“第二把交椅”谈起

   
    1989年“6、4风波”对中共权力结构的最大冲击,就是致使党内最高层排名由总书记、总理、人大委员长次序结构,演变为总书记、人大委员长、总理次序结构。中共执政历史上除1954年一届人大选举刘少奇为委员长是党内第二号人物和1978年五届人大一次会议选举叶剑英为委员长是党内第二号人物外,人大委员长一直处于党内二号人物之下。中共第三代领导人正式接班后,由总理转任人大委员长的李鹏,赫然坐于总理朱镕基之前的“第二把手交椅”,当即引起不少议论与猜度。而今中共第四代党内最高层次序排名,吴邦国委员长依然居于总理温家宝之前,这被中共解读为“人大地位的提升”。从李鹏开始的人大委员长在党内位居第二,标志着中共建之后党内权力结构的最重要一次调整。这一改变,从形式看是所谓“确立了人大高于政府原则”的体现,但其真正的幕后动机,则在于进一步实现党对提高人大地位后的实质性控制,以强化党的绝对领导。这就导致了“6、4”后的中国,中共与人大相互关系的一场静悄悄地演变——在“提升人大地位”的名堂下,大规模地完成了省、市、县的地方党委书记兼任人大主任的“改革”。正是由于党委书记兼任人大主任,所以被官方媒体普遍解释成:“地方人大地位的提高”,而按照如此“提升人大地位”的制度设计,除地方党委书记兼任人大常委会主任外,地方人大常委会主持日常工作的副主任大都是同级党委的常委,以使其既主持人大常委会工作,又参与党委的领导。同时,各级人大常委会中都设有党组,由党组来领导人大常委会。会议期间,在各人大代表团中还设临时党委,由党委来领导、控制代表的意向,成为事实上的“一帮人马两块牌子”。由此导致了人大的相对独立性已经完全丧失。
    中共十六届四中全会有关提高民主政治能力的论述中指出:“适当扩大党政领导成员交叉任职”。这为地方党委书记兼任人大主任打开了方便之门。对中共的统治利益来说,党委书记兼任人大主任既有眼前可见的利益,又有长期发展的利益。就短期效果来说,党委可以确保人事、政策不会在人大受阻,可以确保党的意志在人大实现,防止人大代表“越来越不听话”。例如, 2000年3月8日,在九届全国人大三次会议上,辽宁省代表团的30位全国人大代表,就烟台“11•24”特大翻船海难事故向交通部提出质询。2001年沈阳市人大否决了市中级人民法院的工作报告。2002年,沈阳市22名人大代表质询沈阳市公安局局长、人民检察院检察长、中级人民法院院长,对一起案件的审判提出质疑。2003年,冰心女儿联名46名北京市人大代表质询北京市高级人民法院,领导"批条子"越权干预海淀区法院法令的执行。 因为人大代表“越来越不听话”,近年在全国部分县、市长选举中,上级指定的候选人落选等等。如今,省级和省级以下领导第一把手兼任人大主任已成为中共十六大之后地方权力结构调整的新模式。中共主导人大地位如此演变的动机,在于通过掌控人大,强化对“一府两院“的监控,并藉此贯彻党的意志。然而,耐人寻味的是,中共并未大张旗鼓地动员与宣传这一制度设计的改革意义,而是作为一种内部政策,在不声不响中静悄悄地推进。目前中国30个省、直辖市和自治区,绝大多数地方都由当地的书记一把手兼任人大主任。按如今大规模地在全国实施的情况来看,党委兼人大,“一帮人马两块牌子”已经形成一种体制。而中共对这种新体制,之所以没有进行所谓“政治改革”的动员和媒体造势,原因就在于他们十分清楚:党委书记兼任人大主任模式,严重背离了现代社会的权力分离与制衡的两大宪政原则。
    当今中国,从旧体制向新体制过渡中发生剧烈冲突,各种社会利益关系变得空前复杂,这便对社会稳定构成了真正的威胁,因而社会对权力构架的利益调节功能提出了更高的要求。而由党委书记兼任人大主任,究竟是中共政治体制改革的一种摸索和尝试,还是要进一步强化一元化领导? 对此,即使在中共内部都存在不同的解读。官方的观点认为,由党委书记兼任人大主任:可以减少决策层次,化繁为简,符合机构精简的原则;可以保证党的核心地位和加强党对人大的绝对领导;可以使人大主任一职由虚变实,更好发挥人大在立法和监督方面的作用;可以通过控制人大来保证党委提名的官员当选;执政党可以借此确立法理地位,通过人大实现党的意志等等。不少官方学者认为,省、市、县的地方党委书记兼任人大主任是依法执政、规范党委与人大关系的一项重要举措,其主要理由是:这种领导体制符合政治文明的内在要求;有利于加强和改善党的领导,巩固党的执政地位;有利于更好地发挥人大作用,提高人大地位。党委书记兼任人大主任,使党对人大领导的力度明显加大,人大的政治地位显著提高。中南财经政法大学教授乔新生认为:“党的一把手担任地方人大主任,虽然党政合一,但由于党委从幕后操盘改为直接参与决策,使得决策的效率更高,执政党的合法性得到进一步强化。党委书记兼任人大主任的组织安排,彻底摆脱了‘党政分开’与‘党政合一’的改革怪圈,执政党名正言顺地通过宪法规定的渠道,扮演执政党的角色。”说白了,乔新生就是要党委由幕后操控立法机关,到台前“名正言顺”变为立法机关。
    对此,党内也有不少异议声音认为,党和人大一体化,将导致整个监督机制变质。中国传统的地方四套班子(党委、政府、人大、政协),如今由一人兼任两个职务,其结果必然是弱化人大的监督权,而不是提高人大的地位。书记本来就是行政区域内第一把手,其时间和精力无法保障,不仅无法加强人大地位,反而削弱人大力量。尤其在党委书记独大、权力集中的集权体制下,难以对党委自身的权力膨胀、权力腐败进行有效的制衡与监督,腐败会进一步恶化。这种将人大权力置于书记一人之下的做法,非但不符世界民主潮流,而且必然会形成新的独断专行,造成权力的无限膨胀。而且党委书记兼人大主任也必然形成新的以党代政,党政不分的现实。现在中国任何地方都是党委领导一切,书记是核心,书记和人大主任两种权力合于一身,“一肩双挑”,不是改革反是倒退。

    在本文看来:中国人大地位的上述演变,必然会导致如下法理冲突:其一,党委与人大究竟谁大?按照宪法规定:必须坚持共产党的领导;但是宪法也同时规定,人大是最高权力机关。如此“A又是非A”的逻辑矛盾,导致了中国无法摆脱的宪理冲突。由党委书记兼任人大主任的“一肩双挑”,将进一步加深这种“A又是非A” 的宪理冲突。其二,宪法监督问题。《宪法》是中国的根本大法,任何法律都不得与《宪法》相抵触。全国人大是最高权力机关,并由全国人大常委会行使宪法监督的职能。党委书记兼任人大主任的现实已从根本上解构了人大的宪法监督职能。其三,党委与人大的权力行使规则与职能是完全不同的。人大的权力主要是“四权”,立法权(区县一级没有立法权,只有国务院规定的较大的市以上级,才拥有立法权);重大事项决定权;对“一府两院”行使工作监督和法律监督权;行使选举权。由此人大的“四权”决定了“一府两院”由人大选举产生,必须对人大负责,接受人大监督。这与中国共产党的政治、组织职能是完全不同的。人大只是一个会议性的机构,行使人大常委会“一票权” ,采取多数决定的原则,在人民代表大会中,应由代表多数作主,而不是人大主任作主。人大主任只是主持定期会议,没有什么实质性的权力。而中共党的常委会采取的是“民主集中制”,实质上是书记独大的权力行使规则。由此可见,两者的权力行使规则与职能是完全不一样的。党委一把手兼任人大主任,导致两种权力的合并。书记坐镇人大,必然形成一人说了算的局面。这种由“书记独大”取代“多数作主” 的权力行使规则,事实上等于党的权力职能吞并了人大的权力职能。
    通过以上分析,可见党委书记兼任人大主任的“改革”,是典型的“以党治国”;而 “以党治国”,必然导致“党国合一”,形成背离分权与制衡的现代宪政原则的政权体制。这种非民主性质体制的“总病根”就在于“权力高度集中”。 一个社会肌体的机制均衡,有赖于这个社会各个群体的情绪有适当的渠道得到表达,其权利能在程序上得以保障,整个社会的各种利益关系,能在一定的组织机制和制度机制中调整。民主政治体制,从根本上讲就是社会利益调节机制。无疑,人大应该成为一个代表性最广泛、调节功能最完善、最具权威性的社会利益的总调节机构。它需要各个社会利益群体的代表通过人大参政,通过共同利益的平衡和基本法律规范的引导,使国家立法和重大决策合理体现各种社会利益关系,从而最大限度维护社会稳定,促进平衡、协调发展。政党只是一部分人的组织,体现一部分人的意愿,维护一部分人的利益。因此人大绝可以为任何政党独家垄断。本文正是从这一立论出发,认为当下中国借“党委书记兼任人大主任”提高人大地位的“改革”,进一步走向了民主制度的反面。(<民主中国〉)

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