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牟传珩:透视中国“表达意见大会”的性质 ——从历史的角度审视“人大”

   
    19 世纪英国政治学家密尔认为:议会的性质在于它是国民“表达意见的大会”。在中国,“表达意见的大会”就是全国人大。然而,中国化的“表达意见大会”体现的是官意还是民意,从其代表的身份结构上就可以透视得清清楚楚。因为人大代表的身份结构,反映着人大机构的政治性质。
   
    今年两会期间,全国人大代表邓明义批评人大官员代表数量太多。邓明义以她所了解的省人大代表团为例说明,该代表团共 160 名代表,其中中直机关代表为15 名,省直机关代表为52 名,占该省代表团代表总数的 42% ,再加上 21 个地级市的市长各占1 个代表名额,中直、省直机关和市长代表就有88 名 ( 这还不算除此之外的地方政府官员 ),市级以上的官员就占了代表总数的55%。她认为“既然大多数人大代表来自政府官员,很难想象这些代表能够很好地对'一府两院'进行监督,自己监督自己或者监督上级,从利益关系上就很难对'一府两院'提出建议、批评或意见。”
   

    此外,人大代表中军队官员占有 9% ,加之地方性、部门性官员与企业领导,总比例占代表的70 %以上,还有党员比例80 %以上。这些官员、党员代表囿于他们的党派和政府立场,不可能成为真正的劳苦大众利益的代言人。农民、工人等弱势群体很难在如此“官员代表性质的大会”里发声。众所周知,每当人大会议在一些重大问题表决前, 70 %以上官员代表和 80 %以上的党员代表,都要首先参加党内吹风会,受到纪律约束。而那些为数不多的非官员身份的“人大代表”,也都是“听党的话,跟党走”的劳动模范、致富典型、科技标兵、种田能手与歌影明星、战斗英雄等等,完全是组织安排和指定的——只有那些被组织提名的人才能当选代表。这与真正意义上的“民意代表”有着本质的不同。对此情况,官方强词夺理说,官员代表也属于人民的一员,他们同样具有人民的身份,也有为人民利益代言的责任。然而,正是由于这种“官员人民”,具有双重身份,当人民利益和官僚利益在人大会上产生冲突时,必然首先维护其官僚的立场与利益,很难相信他们会站在人民利益的一边。
   
    其实,早在 2005 年中央党校教授王贵秀接受某报记者采访时,就针对现行的人大代表官员身份现状尖锐指出,人大“是人民代表大会而不是官员代表大会”。王贵秀说:现在,中国有将近 3000 名人大代表,“但有近70 %的代表,是来自行政和企事业单位的领导,这些”官员代表“,在平常的领导和管理中,一直充当着意见领袖,而每年的”人代会“,作为人民可以最直接、最有效表达意见的渠道,如果在这里,还要让官员代表人民发声,他们的代表力难免让人质疑。
   
    我们再从全国人大的领导层来看,例如第九届全国人大,从委员长、副委员长到秘书长,一共 19 人,有8 个前政府官员,比例高达42 %。人大有 9 个专门委员会,9 个主任委员,无一例外,全部曾任党或政府官员。 每个专门委员会中的副主任也同样如此。在财经委员会的 6 位副主任委员中,只有厉以宁一位不是政府官员。尽管中国宪法已做出规定:全国人大常委不得担任国家行政、审查和检察机关的职务。然而宪法只是给人看的,党为了维护其统治基础,安抚部分卸任党政官员,有关当局便安排他们进入人大常委会或全国政协。这些官员本来就是政府部门领导成员,怎么可能一转身就行使对政府的监督职能?政府时常声称“要建立有效的权力监督机制”,事实上却又要把人民的代表机构牢牢把持在自己手里,像陈良宇式的贪官,都是人大代表,他们怎么可能代表民意,监督政府?这个涉及人大性质的问题,也引起了体制内学者的关注。记得胡鞍钢曾在接受《 21 世纪环球报道》记者独家专访时谈到:人大及其常委会组成人员应该是社会各界的代表,代表人民的利益,是人民的精英。而现在的人大常委大部分是前政府官员,是政治精英。人大代表应该代表人民行使宪法权利,监督政府。但如果人大常委是前政府官员,他们如何监督政府?
   
    中国现有 2800 多万各级人大代表, 但却不是由选民直接选出来的,而是由地方党组织推荐,再经过某种形式选举产生。这种制度实行县以上的间接选举,实际也就是中共按自己的意志,让人民被迫接受“钦定委托人”,而且大多数是官员来代表他们选举、参政和行使权利的“制度安排”。这就是中国人大制度的本质,这种制度的本质割断了人民与主权的关系,剥夺了人民真正当家作主的权利,因而也不可能真正代表民意。这充分力证了中国大陆“主权在党”而不在民的事实。因此,“人大代表”便把会议当成举手、点头和接受指示、贯彻传达当成自己的政治任务。
   
    在现代议会制国家,议员来自于选民,所以捍卫民意,常常对政府政策持批判立场,享有极高的言论自由权。 然而,中国的人大从产生那天起,就受制于党和政府的全面控制,“人大代表”成为党和政府意志的代言人,这已为中共执政以来的人民代表大会发展史所印证。人们不会忘记,早在 1957 年反右运动中,当时的人大常委和人大代表即使站在党和政府的立场,提出一些善意的批评和意见,都被无情地打成右派言论而严加批判与惩罚,从此完全关闭了“表达意见大会”的管道。仅以人大代表提案数量为例,从1957年至1960年召开的4次全国人代会看,代表提案数分别是243件、81件、80件、46件,呈现出明显的衰退势头。其中,政治、法律方面的提案数更是很小见了。在人大二届一次会议上,关于民政工作的提案仅有1件,到二届二次会议,干脆成了空白。毛泽东本人就是人民代表,却是“和尚打伞,无法无天”的代表。《炎黄春秋》杂志曾载文透露,毛泽东 1958 年在一次会议上说:“不能靠法律治多数人,民法刑法那么多条谁记得了?宪法是我参加制定的,我也不记得……我们基本不靠那些,主要靠决议、开会,一年搞四次,不靠民法、刑法来维持秩序。”他后来还说:“《人民日报》一篇社论,全国执行,何必要什么法律。”1960后,中国人大地位已陷入进退两难的境地。毛泽东的无法无天,为日后干脆废弃人大活动埋下了祸根。 1966年7 月7 日 ,在三届全国人大常委会第23次会议上,中央文革小组成员康生根据毛泽东的指示宣布,文革已经开始,人大少开一次会或迟开一次会无所谓。此后长达 8年零 6 个月时间里,全国人大及其常委会没再举行过一次会议。文革后恢复人大正常活动以来,人大仍被海内外舆论一致认为是“橡皮图章”,形成当今中国的“大政府,小司法、可有可无的人大会”格局,这也就是当今理论界普遍认为的“无权、无为、无威”的人大现状;加之这些年中共已习惯于将退下来的“老干部”塞进人大,致使人大又有“退休干部俱乐部”之称。因而,百姓也习惯地视人大为“老头子,大牌子,空架子”。到了中共十六大之后,特别是四中全会做出有关提高民主政治能力的论述中指出:“适当扩大党政领导成员交叉任职”,这为党委书记兼任人大主任打开了方便之门,导致中共与人大相互关系的一场静悄悄地演变——在大批党政官员成为人大代表主体的情况下,又大规模地完成了省、市、县的地方党委书记兼任人大主任的“改革”。按照如此制度设计,除地方党委书记兼任人大常委会主任外,地方人大常委会主持日常工作的副主任大都是同级党委的常委,以使其既主持人大常委会工作,又参与党委的领导。同时,各级人大常委会中都设有党组,由党组来领导人大常委会,成为事实上的“一帮人马两块牌子”,甚至在人大会议期间,在各人大代表团中还设临时党委,由党委来领导、控制代表的意向。由此导致了国民“表达意见大会”的相对独立地位的真正沦陷。这就是中共执政以来“人大” 性质的发展、演变史。
   
    现代议会制国家立法机关的特性主要可概括为如下三点:第一,应代表民意而不是政党或政府。虽然,立法机关组成人员究竟应代表本选区的选民、本选区、全国人民、所属政党、还是本人良心等理论上说法不一,但立法机关的性质是代表民意的却是一致共识。第二,议事议程公开,体现议会的透明本质。民主政治是公开的政治,代表民意的立法机关,其议事议程都应是公开的。代表的提案、发言、表决等政治态度应当鲜明,且都要让人民知道。立法机关开会时应公开举行,允许人民自由旁听及新闻记者自由采访(涉及国防、外交秘密的除外)。第三,表达意见自由。代表在立法机关开会时,不受任何威胁,畅所欲言,自由表决。在现代民主政治条件下,国家对代表的言论自由,都从法律上予以保障。为了保障代表的言论自由,许多国家的宪法或代表法都有相关规定,即代表在院内或在会议时的言论或表决,在院外或会外不负责任,即使其言论错误的批判、诘难了政府或官员的立场与政策,也不得成为追诉对象。
   
    此外,现代议会制国家立法机关性质的最重要保障,是代表应在直接选举中竞争产生。只有竞选,才不仅可以检验代表的议政能力,而且可以让选民了解他的主张,看是否代表自己的利益;也只有代表在竞选中产生,才能确保他们真正对选民负责。而所谓直接选举,是指国家代表机关的代表或国家公职人员由选民直接投票选出。现在,各国选举议员或代表都趋于直接选举,除对上议院还有采用间接选举或委任者外,下议院的选举基本都采用直接选举制。而中国由党支配的“县以上间接选举”人大代表的现实,根本无法保证国民“表达意见大会”的性质。
   
    原载《议报》

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