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牟传珩:温家宝“勒令”难敌制度铁律——中共“审计风暴”再次画饼充饥

   
    此据中国青年报文章:国务院总理温家宝本月4日主持召开国务院工作会议,勒令整顿和改正去年中央部门审计查出的问题,强调审计出违规资金该还要还,该究要究。这在作者看来,不过是说说而已。中共年年审计年年有问题,且越审问题越严重,这是由“一党专政反不了腐败”的制度性铁律决定的。最近,审计署审计长李金华在第十届全国人大常委会28次会议上做《关于2006年中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,被称之为又一次“审计风暴”的到来。该报告称:审计发现,发展改革委、文化部等25个中央部门所属的92个单位挪用财政资金和其他专项资金等27.54亿元;南水北调办、海关总署等33个部门挤占挪用财政资金和其他专项资金等8.59亿元;环保总局、烟草局、民航总局3个部门多报多领财政资金8489.2万元。这些中央机关及所属部门存在问题的资金额竟高达468.8亿元人民币,违法违规资金为68.7亿元,损失浪费资金27.2亿万元。
   
    李金华审计长点名这么多“实权部委”,披露了他们的违法违规问题,但这还不过是冰山一角。对此,有媒体评价说:由于受到政府限制,通常审计结果的披露比例仅仅在30%左右。什么是中国特色?这就是中国特色,还是要给党和政府留足“面子”的。尽管如此,此报告所涉及的违规、挪用、少计、多报领、私设小金库,多少亿计的国家资金去向,以及那些在“实权部委”批来批去的签字首长们的责任等问题,也都没有交代。一年一度的“审计风暴”,又一年年地不见有谁担责,所谓“风暴”岂不成了儿戏?有资料显示,从1996年起,国务院每年都向全国人大常委会递交审计整改报告,也曾导致6百多人为此丢官,但最高别级是司局级,如此“审计风暴”花拳绣腿,都是“只打苍蝇,不打老虎”的“审计儿戏”。正所谓“只闻楼梯响、不见人下来”。对此,中国媒体与中国百姓见惯不怪,大多已是“视听疲劳”了。
    本来,公众之所以如此关注“审计风暴”,说白了是期待“审计风暴”能带来“问责风暴”和“廉政风暴”,期盼“审计风暴”能导致政治改革。如果审计审来审去,问题不但得不到解决,反而愈发严重。如此“屡审屡犯”,“屡犯屡审”,难道总理会不知道,总理有过几次“勒令”,其属下又改了多少?自胡温政府2003年刮起“审计风暴”以来,历年审计报告都备受海内外关注。今年是本届中央政府5年执政期最后一年,审计署公佈的审计报告也被认为是本届政府最后一个年度审计报告。然而此次报告与05年审计报告相比,问题更为严重,通报部委数量更多。

    对此,《中国青年报》曾发表评论员文章说,遥想2003年审计署开始逐渐披露中央部门预算执行审计结果时,来势迅猛的“审计风暴”何等振奋人心,及至今日,曾经雷霆万钧的“审计风暴”似乎渐呈颓势。审计依然继续,风暴却已不再。去年审计报告的“不点名”使很多人失望不已。面对如期而至的审计报告,民众今年的反应却出奇的平静,除了继续愤慨于“屡审屡犯”之外,多数人都提到了同样一个问题──这次恐怕还是 “光打雷不下雨”。
    国家制度不民主,经济权力没有监督,更不透明,有的甚至是在滥用。如今只要沾上权力,攀上财政拨款,往往都成了“利益部门化”的肥水田。中国公共财政制度的极大漏洞,已成为官员们发财致富,挥霍浪费的乐园。而这背后的监管与问责,则沦于虚置与失守。 “审计风暴”刮的很猛,但违法违规者在“审计风暴”中却毫发无损,在法不治众的心理暗示下,官场早已形成可怕的腐败同盟,滚雪球似的越滚越大,违法违规问题也越来越严重。这是对中国特色“审计风暴”多么大的嘲弄。
    在现代国家,预算监督分为制度性监督和非制度性监督两种模式。制度性监督又分为权力机关监督、执行机关监督和司法机关监督三种情形。权力机关监督主要是解决预算的编制问题,防止行政机关滥权。司法监督则是在检察机关建立有关贪污渎职犯罪侦查机构,刑事追究预算内资金或者预算外资金被贪污或者被挪用。执行机关监督则属于内部的自我监督,通过内部审计监督机构的审计活动,确保预算执行符合法律的要求。中国眼下的审计,实行的是行政模式,即自我监督模式。《中华人民共和国审计法(2006修订)》规定,审计机关职责是“对本级各部门(含直属单位)和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况,进行审计监督。”但《审计法》同时规定,“地方各级审计机关分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下,对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督,向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告。”这样的制度设置,使审计机关毫无独立性,根本不可能发挥制约性的审计监督作用。在这种内部权利一致性的条件下,审计署是不可能不顾家丑,揭穿腐败谜底的。更何况审计机关受同级人民政府和上级审计机关双重领导,本身行政执法权也很有限。它的职责仅限于发现问题,也就是“打雷”,而无法“下雨”。这在作者看来,问题的根源在于制度缺陷,是制度缺陷造成了政府部门的绝对权力和绝对腐败。而眼下暴露出的中央部委腐败,违规挪用资金,更直接的原因则在于中国财政监督制度本身——财政立法的缺位和财政监督制度的失守。
    制度缺陷和监督的缺位,是导致腐败的部门化和集体化的症结所在。这不是一两个官员的腐败,而是整个部门的腐败,和整个官僚体制的腐败。显而易见,“中国特色的社会主义”决定了李金华只能“打雷”而无法“下雨”;温家宝也只能“勒令”却难敌制度性铁律。因为,李金华和温家宝同样都被钉在一个制度的支点上。
    财政审计的治本之策在于财政民主,温家宝下“勒令”不如推行政治改革,让人民监督。如今,中国民众除了得到审计署的点名与数据外,什么也不知道,例如这些签字的个人都是谁?有多大责任,如何追究?要防止权力滥用,最为紧要的当然是约束这些享有最终签字权的人的权力。但奇怪的是,在审计程序中,受到的处理得只是些具体办事的处长、科长之类,最终签字的人却依然运筹帷幄,继续享有不受监督的为下一次违法违纪使用资金签字的特权。
    从各年度的审计报告里,我们可以看到:虚报、隐瞒、截留、转移、挤占、挪用、私分、账外账、私设小金库,滥发钱物、违规收费、贪污受贿、兴建楼堂馆所、招待费开支、建宿舍等字眼不断出现。历年的“审计风暴”披露出的数字是触目惊心的,而暴露出屡查屡犯的问题更加突出。从1999公开审计报告(2003年全文公布)开始,到现在已经历时8载,让我们回顾一下每次审计结果的案件与数字:1999年6月审计报告,对水利部挪用水利建设资金等问题点名道姓直接披露;对国务院53个部门和直属单位的审计发现,43个部门挤占挪用财政资金31.2亿元人民币,查出违法违规金额164.05亿元。2003年6月,首次全文公布审计报告,点了4个中央部委的名,曝光了一批大案,被媒体称为有史以来措辞最为严厉的审计报告,“审计风暴”一词风靡中国。2004年6月,“审计风暴”揭开我国现行体制六大软肋。国家林业局、国家体育总局、国防科工委、科技部等中央单位虚报、挪用预算资金的违规事实都被披露。淮河灾区、云南大姚灾区有关地方政府虚报、挪用救灾资金以及原国家电力公司领导班子决策失误造成重大损失,调查结果导致社会反响强烈。2005年审计报告依然触目惊心,虚报多领预算资金、转移挪用或挤占财政资金、私设账外账和“小金库”等问题屡审屡犯,水利部、国家体育总局、18所重点大学、北京市重点医院等部门和单位发现严重违规行为。2006年审计报告问题依然重大,一些省(区、市)对中央税收返还和补助收入的7733亿元中有一半以上没有纳入地方财政预算,完全脱离了人大的监督,有的甚至脱离了政府的监督。审计48个中央部门,发现违法违规问题55.1亿元;审计中央部门所属单位违法违规问题42.44亿元;审计机关调查的6个省的80个开发区,2003年以来共减免企业税费123亿元。如此8年,一场抗日战争都打完了,但中共审计8年,却劳而无功,年年“审计风暴”儿戏依旧。
    参与起草审计工作报告的审计署法制司司长王秀明说,不论审计“风暴”多么令人激动,令人叫好,我们也必须承认,审计不是用来制造激情让人们体验快感的,“风暴”只是某个特殊阶段的特殊手段,而推动制度建设,靠制度堵住财政资金漏洞,少出问题,最好不出问题,才是审计的惟一目的。然而这个目的实现了吗?
    谁都知道,审计机关的报告只是有选择地揭开了某些问题,还给党和政府留了不少“面子”。如今社会不是没有共识:要想解决预算资金的违规违法问题,除了要从根本上改造政制,还必须建立一整套国家信息公开制度,通过公开预算的分配和使用情况,满足公众的知情权。而眼下,最现实的是要实行严格的问责制,让“审计风暴”对全民有所交待。
    在一个市场经济国家中,必须有政治民主制度作保障。一切政府的财政行为都应体现由纳税人主导的公共利益本意。各级政府的财政资金都要取之于民、用之于民,收支的各个环节都要让民知道,受民监督。在民主制度中,国家审计不属于任何政府,只对代议机构负责,其身份就是“纳税人的狗”,这是常识。目前,中国大陆审计部门并不具备这样的身份,因而,即使其工作走向 “法制化、规范化、科学化”也是隔靴挠痒,不得要领,解决不了根本问题。眼下,不受监督的中共政府,在公共服务领域中所谓“中介猎食者”的暗箱操作和腐败现象,只能造成“取之于民易,用之于民难”,再多的“审计风暴”,也不过是画饼充饥而已。
   
    (首发《自由圣火》)

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