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姜福祯文集
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谁给了城管聚众“打砸抢”的权力?

   

姜福祯

   以执法的名义“打砸抢”,我见识过两次:一次是文化大革命中期江 青倡导提出的“文攻武卫”。文攻武卫据说是为了维护社会秩序,防 止一小撮阶级敌人的破坏和捣乱,他们的装束是头戴柳条帽,手持大 木棒,被称为“棒子队”。“棒子队”有中央文革小组的授权,代表 彻底革命的党中央、毛主席,有文争和武卫双重权利,有聚众对敌方 “打砸抢”的革命权力,没有理由不所向披靡。第二次就是2000年前 全国各地纷纷出现的城市管理局(大队、中队),他们的执法方式主 要就是聚众“打砸抢”,所到之处往往鸡飞蛋打,满地狼藉,以致猛 推猛拽,拳打脚踢,其残忍和野蛮性质与当年“棒子队”绝无二致。 虽然此等权利遭到小贩和群众的强烈反对,但是在文字层面直到现在 也还被美化,更没有人直接戳穿其实质。我在《崔英杰案昭示该是给 城管划句号的时候了!》一文首次戳穿城管暴力执法的实质,所以在 国内网站、博客、搜索引擎只存在几天就被删除的干干净净。

   本文继续追问的是:城管聚众打砸抢的暴力执法的权力来自何方?

   众所周知,游摊浮贩是城镇化发展过程中剩余人口和剩余劳动力膨胀 的必然结果。因此,承认他们的生存权,就应该承认他们的生存样 式。况且,自古以来贩夫走卒都是被认可的边缘化商业行为。对这种 商业行为的管理,应该在寻求实际的前提下多样化,而不是一概取 缔。况且,严峻的国情是:相当一部分人的失业和贫穷并没有多种途 径可以选择,城市环境卫生管理高标准的要求离我们还远,不切实际 的整个城区创建花园式城市的面子工程应该停止。

   中国的城管队伍,正是在这种城市化的背景下诞生的。1984年北京已 经成立市容监察大队,现任海淀城管大队队长的尹肇江回忆,1995年 时,北京的集贸市场的总数已达1,125个,达到历史最高点。很多市 场,依托河边、路边、墙边而迅速形成,同时还有数以万计的零散游 商在沿街叫卖。也就是从这一年开始,北京市开始了对“三边”市场 的整顿,工商部门不再审批“马路市场”。1996年左右,在北京城 中,小商贩突然象雨后春笋一样冒了出来。而这时,在工商、市容、 环保、交通等等行政部门,各自进行行政执法,职能交叉,效率低 下。这就是所谓“九个大盖帽去管一个破草帽”现象。同时《市容 法》等相关法规不断出台,1997年4月,经国务院批准,北京市政府 向宣武区人民政府发出《关于在宣武区开展城市综合执法试点工作的 通知》,原则上同意宣武区开展城市管理“综合执法”的试点工作, 并要求城市规划、工商行政管理、园林、公安、市政管理、环卫和环 保等部门积极支持、全力配合。一个月后,北京市宣武区城市管理监 察大队正式成立,这是全国第一个经国务院法制局批准的综合行政执 法试点单位。性质模糊的城管队伍从此在全国诞生。据说用“打砸 抢”的方式执法效率非常高,于是,这一试点很快在北京和全国推广 开。在全国,至今已多数城市建立了城管队伍。就这样一只法力无边 的“执法”队伍,一直是靠地方条例和部门权力让渡的“综合执法” 特权,横行无忌、所向披靡,敢有不从者,刑法伺候,直到出了一个 “大逆不道”的崔英杰,若怒了官方,决定向“暴力抗法”的芸芸众 生“亮剑”(见《人民日报》相关社论),对官方恼怒的反弹是民间 在这个问题上长期恼怒的爆发,于是在民间舆论压力下,社会各界对 城市管理问题进行全面反思。

   没有专门和独立的法规,城管综合执法参照什么呢?

   据说1996年颁布的《行政处罚法》,是最早肯定综合执法的法律文 件。其第16条规定:国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市 人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但 限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。但是,“综合执 法”只是法理,法条呢?适应对象和适应范围呢?因此,该条在没有 相关法律基础上,实际上形同虚设,无法依据,也不可依据。况且, “行政处罚”就是罚没吗?罚没就是抢和砸吗?

   有关专家的研究表明:法律作为一种公共物品,能够同时供许多人享 用,但它的供给成本与享用效果并不随享用人数规模的变化而变化。 在法律不可分割计价出售的情况下,对单个需求者的消费价格是无法 确定的。现代民主国家中法律的制定、颁布和实施是为了满足民众的 和平、安全和福利的需要。因此,国家在生产法律这一产品并投入法 律市场时,一切的行为都将以增加人民的效用为目的。(曾鹏:《经 济学视角下的法律供给研究》)在社会福利和保障制度缺失状态下, 在相当一部分人的生存需求还大于其他需求的情况下,在少数人占有 大部分社会资源得不到抑制的情况下,城市管理法规显然不应该是杀 生宰贫式的。因此,全国性城市管理法规,今后相当长的阶段内也决 没有出台的法理基础。

   在现行法律制度框架内《宪法》、《民法通则》都明明有保护私人合 法财产的相关规定,小商贩们也并不因为他们的财产停放和游走在社 会主义康庄大道上就丧失了占有使用和处分权,可是我们的专家都不 记得这一点,直到《物权法》颁布后才看到他们的“物权”,是否故 意轻描淡写?我早就指出过:城市管理局的执法一旦没有上位的法律 依据(也不该有肆意剥夺公民财产的恶法),那么,他们的执法就是 暴力抢夺,他们就是政府派出的暴民,那么他们实际上也就是“聚众 打砸抢”,他们不但违法,还是犯罪,如果从这个角度看问题,谁是 施暴者,谁是自卫者就需要颠覆了。

   刑法第289条规定“聚众‘打砸抢’,致人伤残、死亡的,依照本法 第234条、第232条的规定定罪处罚。毁坏或者抢走公私财物的,除判 令退赔外,对首要分子,依照本法第263条的规定定罪处罚。”

   在各大陆法系国家和地区刑法典中,均没有聚众“打砸抢”的规定, 而我国刑法中出现聚众“打砸抢”的规定,主要是因文革中一些地方 组织和派系斗争中“打砸抢”成风,各组织和团体以“保卫”“革 命”等理念支撑动粗动武,相互毁灭对方的处所、财物、甚至肉体。 为此,“文革”结束后,1979年《中华人民共和国刑法》将严禁聚众 “打砸抢”写入我国刑法分则的条文中,规定“严禁聚众‘打砸 抢’。因‘打砸抢’致人伤残、死亡的,以伤害罪、杀人罪论处。毁 坏或者抢走公私财物的,除判令退赔外,首要分子以抢劫罪论处。” 应该说此项规定是对文革彻底否定和清算的一种法律呈现。可见,聚 众打砸抢主要是一种有组织的行为转化而成的犯罪。即某一违法行为 在实施过程中或者非法状态持续过程中,由于行为人主客观表现的变 化,而使整个行为的性质转化为犯罪,从而应当按法律拟制的某一犯 罪论处的情形。在这里,聚众“打砸抢”中致人伤残或者死亡就是上 述289条规定“某一违法行为”,而毁坏或者抢走公私财产就是“行 为人主客观表现的变化”,同时故意伤害罪或者故意杀人罪、抢劫罪 也就就是“法律拟制的某一犯罪。”我们看到,上述抢夺、抢劫、甚 至直接和间接伤害他人身体的情况其实在城管执法中屡屡发生,比 如:武汉城管砸烂银行招牌,北京城管故意用砖头袭击摩的司机,甚 至全国多起执法中发生用汽车撞击和碾压摊贩等等。

   一种执法权到了如此暴虐无道的犯罪地步,怎么会不遇到抵制!怎么 还会继续耀武扬威?其实,无论《行政处罚法》还是其他地方法规都 没有赋予城市管理部门这种权力,这种权力的继续行使其实就是违法 和犯罪。一个没有法律根据的特权组织长期非法执法,并且以“打砸 抢”的形式横冲直撞,不断制造贫穷和仇恨,在崔英杰案之后,虽然 有所收敛,但至今没有根本改变。政府治理偏好和民众利益的价值取 向至今没有纠正。要害的是,谁给了城管这种聚众打砸抢的综合治理 的权力?综合治理剑指何方,城市管理的实质何在?政府什么时候让 这种制造罪恶和贫穷的权力彻底立正。

   (2007-04-19青岛咫尺居)

民主论坛 2007-04-20]

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