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农村土地整理流转全新探索

经济要参
   农村土地整理流转全新探索
   ——成都市城乡一体化与新农村建设实践前沿调查之一
   刘斌夫
   从理论上和全国范围考察,建设社会主义新农村并不一定要追求农村城市化,或以城市化为着力点迅速改变城乡二元结构的城乡一体化,而且城乡一体化并非要“城乡一样化”,作为农业大国的新农村建设的政策、模式和目标都不是城市化战略可以涵盖和尽括的,新农村建设的五句话二十字“生产发展、生活实践、乡风文明、村容整洁、管理民主”并不以城市化为核心要件,城市化发展本身对农村发展同时具有正负两面效应。鉴于目前东南沿海许多地方的农村城镇化实则是低水平的城市化,而就整个国家而言现代经济必将是以城市为主干的城市群经济,从长远可持续发展看,城乡一体化模式一般只适应于省会市、计划单列市、特大城市或基础较好的大城市的近郊发展战略,而中央关于新农村建设的目标,是针对全国广大农村经济社会综合发展而提出的普遍要求。如何在城乡博弈中统筹城乡发展,成为推进城乡一体化进程与新农村建设的突出矛盾和焦点问题。

   成都作为西部特大(中心)城市之一,1044万常住人口中,农村人口达658万人,农业人口占全市总人口的63%,城市化率35.6%,以大城区带动大郊区,正好可以寻求近郊城市化——城乡一体化与新农村建设的交叉结合点,以推进城乡一体化两年多来的成败得失、经验教训来推进城郊新农村建设,实行城乡统筹发展,结合近中远郊三个圈层不同的区位优劣、资源条件和发展基础实际特点来探寻大郊区农村继续改革新路。
   什么是城乡一体化与新农村建设的共同问题和根本所在?是土地。土地是农民的命根子。土地是农民的切肤刻骨铭心之痛,农民视其为最基本的生产资料和最后的生存保障。无论城市化和新农村建设,都要实现农民在土地上的“第二次土改”和“第三次解放”,彻底解决了农民土地的根本权益问题,才能使农业生产得以充分长促发展,农民生活真正得以宽裕,文明、整洁与民主才具备相应物质基础条件。
   一、“股田制”与“三权分立”——农民根本权益保障与农村土地制度创新
   目前成都市近中远郊(一、二、三圈层)农村集体所有的土地若被征用为城市建设公共用地、房地产开发经营用地及工业用地,对农民实行一次性补偿约在1.8万元/亩~4500元/亩之间。农民人均拥有耕地0.8亩,仅够失地农民在城里或农村生活1~4年,而被征用地每亩售价在每亩数万、数十万甚至上百万元,由于土地指标紧张等诸多因素,失地农民拆迁安置往往要经历数年游击式的租房过渡期。全市历年结存的失地农民约有48万,补偿偏低,社保机制不健全,失地农民再就业困难重重。对于全市658万农业人口,这还只是局部问题。而且,即使在耕农民承包的耕地让大户或外来农业公司转租再包,补偿给农民一年每亩只有300斤~1200斤大米(按9月20日米价1.2元/斤计,价值400元~1400元左右)。成都市近郊有198平方公里农村土地属于基本农田保护区,有117平方公里属于可用土地整理办法进行非农开发的用地。要解决作为“天府之国”农耕文明中心的成都市占全市总人口三分之二的农民土地权益和农村土地开发问题,必须在国家有关土地政策法规大前提下探索农村土地所有权、承包权、经营权确权与处置模式,在实践中突破农村土地政策瓶颈,为都市大农业、农业产业化、规模化经营、农业开发的外来投(融)资等提供相应基础条件。
   鉴于目前农村土地的公有制(农民集体所有)色彩,与国家城市公共用地性质略有差别,可以从经济学角度研讨,将农村集体所有而已承包到户的土地的承包使用权权益量化。土地所有权与使用权相对分离的承包权,实则可作看作可以增值的生产要素,具有资本属性。若将这种权益量化为股份(从总量上讲,包括村社集体经济合作组织所持法人股,和包产到户的农民所持个人权益股),则可让农民个体生产者获得土地承包权所衍生的使用权、收益权、处分权,流转再发包或再承包权益,这种特殊意义的无形权益资本,可以进入最佳配置——一次性出让、分年度出让、转租或入股,而获得出让金、租金或股份红利等等。惟其这样,才能从根本上解决失地农民的长期补偿权益,和促使在耕农民将所承包土地流转而积极参与到农业连片规模化集约化生产、开发和经营中,真正使农民在土地上获得再度解放。
   农村集体土地的所有权、承包权和经营权“三权分离”,和以土地承包使用权作为生产要素和特殊资本流转进入规模化大农业开发的“股田制”,将是叩开中国农村土地改革沉重之门的两把钥匙。
   四川省《中华人民共和国土地管理法实施办法》中第五十一条规定“农村经济合作组织使用乡(镇)土地利用总体规划的建设用地兴办企业,或者以土地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人兴办企业”,这个“企业”可以理解为农业产业化龙头企业,但不包括在基本农田保护区域的耕地上开发经营现代的农业公司。为什么搞“企业”可以土地使用权入股,而搞农业(规模化农业实则是以企业形式公司化运作的)就不能以土地使用权入股呢?没有规定不准,就可以在这个政策盲区里去探索。
   成都主城区锦江区近郊(第一圈层)三圣乡(街道办)属于成都近郊198平方公里基本农田保护区范围的“通风口”低坡地,不能作城市建设用地,只能搞生态观光农业,当地素有种植花卉经济农作物的历史,甚至有清代以来闻名遐迩的“八代花王”。三圣乡通过农民承包土地使用权及附着经济作物等生态资源拥有权的股份权益量化,参股与外来花卉产业投资商合作,吸引民间资金社会资本1.21亿元,用于生态观光农业连片规模化开发和乡村休闲度假旅游经营,美名为“五朵金花”的五个新型农业产业园区,其花卉年收入达6000多万元,年接待游客531万人次,实现三产经济收入1.4亿元,农民可以获得保底分红形式的土地流转承包租金、股份本金红利、股份制花卉公司员工薪金和社保金,农民住宅按“宜散则散,宜聚则聚”原则改造为与花卉产业相协调的川西民居风貌院落和乡风民俗旅游接待点,观光型、科技文化型和度假型“星级农家乐”集群,构成城郊都市农业生态社区。3.7万农民人均年收入达1000美元,在“城中村”脱贫致富。成都远郊丘陵贫困县金堂又新镇祝机关报村,以土地树立益量化为原始股,县国投公司垫资20万元作为融资股,成立了农业公司,招商引入农业开发商投资种植篙笋、藕荷、花椒、杂柑及青蒿中药材2480亩。当地农民归纳为:土地经营规模化,土地权属股份化,农业产业化,产业企业化,农村生活城镇化,农民收入多元化。成都远郊(第三圈层)邛崃市是典型的农业大县,平原占三分之一,丘陵山区占三分之二,离中心城市较远而受城市经济辐射较弱,属于县级小城市带大农村的区域经济格局。该(县级)市羊安镇汤营村,由村党支部提出动议,村社自治、经合组织牵头,将1060亩集体土地承包权益量化为村社法人股和506户农民个人股,作为资本,组建了农业公司,再由县级财政拨出80万元贴息风险融资作为启动资金(县财政局委托乡镇财政所派员进驻公司,监督资金使用流向和回笼还本),以此为基础,招引浙江台州农民种植大户携带流动资金、管理栽培技术及出口外销渠道来合股经营,种植极品西瓜、苦瓜、芦笋等蔬菜瓜果经济作物,发展出口订单农业;又以农业公司为一方,著名企业通威集团以饲料供给入股,养殖贴有条码按标准化数字化规范的“电子猪”,通威在收回饲料本金后参与分红。羊安汤营模式,农业公司的村社集体土地权益法人股,来自连片经营的土地整理出来的新增耕地指标,有效解决了长期以来西部内陆地农村在土地承包到户、乡镇村社集体企业破产之后,村社集体经济十分薄弱甚而荡然无存的问题。由于“股田制”的依托,让外来农业投资商对合股经营的资本结构有据可依,投资热情高涨,当地蔬果、蘑菇等农产品直接出口欧洲市场,使农民利益最大化。汤营模式的成功,仰赖于当地政府的观念更新和服务职能转变,倘若工商局不认可“股田”资本,不予登记注册,倘若财政局农业风险资金不到位,村社农业公司就一筹莫展。制度创新是保障农民土地根本权益的首要关键。
   二、土地流转的创造性过程与土地整理的多样化模式
   成都市郊区农村土地流转的目标取向,是农村土地适度集中规模化开发、集约化经营和高效运作。通过土地整理来初步实现这一目标。农村土地家庭承包制只解决了当时的温饱问题,自耕农体制下的小生产经营方式分散作业,使农户土地闲置和低效率运用,农民种地亏损,农业生产边际成本高于边际效益,农产品科技含量低,品质和产量不太高,没有更广阔的国内国际市场通路,经营方式原始而粗放。农村土地使用权、经营权从分散转向集中,从经营粗放转为集约化精细化,势在必行。正若改革总设计师所预言的“农村经济的第二个飞跃”,即“适应科学种田和生产社会化的需要,发展适度规模经营”(《邓小平文选》(第三卷),人民出版社1993年版第147页)。
   中心城市的城乡一体化,农村土地整治流转相对集中经营,构建高效的都市生态农业新体系,切实解决农村、农业、农民和农民工“四农”问题,是提升城市化水平、推进城市化进程、集聚城市化效应、培育城市综合竞争力的必然过程。按照国土资源部《土地开发整理若干意见》(国土资发[2003]363号)、《全国土地开发整理规划》(国土资发[2003]69号)和《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》(国土资发[2005]29号)以及四川省国土资源厅《关于标明一步加强和规范土地开发整理工作的若干意见》(川国土资发[2004]147号)等相关文件口径,成都市实行土地开发整理后备资源、整理项目和补充耕地储备库存平衡;市内全境异地土地开发整理,将各区县不同圈层不同用地指标折算为公共配套设施建设经费,进行资源置换扶贫;采取新增耕地作为补充耕地指标单列管理,抵补农民建房占用地,或按比例申请增加建设占用耕地指标等鼓励性政策,以多样化模式促进土地整理。土地整理又与农村土地向适度规模化经营集中、工业向园区集中,新建农民住宅适度村庄化或向城镇集中的“三集中”密切相关。
   土地开发整理一次性投入很大资金,用于土地整理施工和以农民非耕地整理指标集中建房。资金缺口很大,办法之一是占补平衡置换。成都市远郊(第三圈层)的金堂县又新镇祝新村和蒲江县复兴乡复兴村、广东村,通过整理土地,腾出指标与主(五)城市区置换,解决占补平衡,用于远郊农村公共基础设施建设、新村住宅集中区的道路管网建设。仅复兴项目,市上投资达2582万元。办法之二是引入社会资金民间资本,垫资整理土地和配套工程建设,从整治后获得的新增土地效益中以经营性用地指标作为回报,从而缓解政府财政压力。因为中心城市郊区农村土地整理“三集中”后,可以腾出相应的新增土地。譬如当地农村土地中非耕地(宅基地、田埂、荒坡和原有道路等)的比例大约在22%~30%之间,将农民住宅适度集中修建新村或转移向城镇居住,可以节约宅基地总量近三分之二,工业集中区和农业耕地连片开发区都可以节约用地,荒坡、拆迁宅基地可以复耕,盈余部分在耕地总量不变前提下,可考虑为建设用地拍卖,其获益转用作农业发展、农村公共基础设施建设资金。

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