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土地、公平、效率

秦晖

   过去人们常说:中国问题的“实质”是农民问题,而农民问题的“实质”是土地问题。如今中国不仅二、三产业比重已远远超过了农业,就是对“农村”、“农民”而言非农产业产值也已超过了传统意义上的农业即种植业。“土里刨食”和“食为民天”都已似乎成了昨天的情景。因而那“两个实质”也少有人提了。但实际上,过去的传统时代里“两个实质”的提法也未免过于绝对——今天看来那时的“农民战争”多由官府的压迫所引发,与“土地问题”和租佃关系未必有多少关系。而如今,这“两个实质”倒似乎更显得是真理:这不仅因为今日中国的人地关系紧张、土地资源紧缺已远甚于历史上的任何时代,而土地资源的破坏、浪费与过度利用、不合理利用也远比历史时期严重;不仅因为土地既是农业中最重要的经济要素也是非农产业中重要经济要素之一,尤其在少地的中国更是如此。土地不仅在解决生存问题的时代、在食为民天的时代是国民的命根子,而且在解决发展问题的时代、在富为民愿的时代也是如此,虽然后一时代土地利用的方式与过去不同。

   更重要的是,我国今天处于一个伟大的改革时代,而改革既是资源配置方式的大变革,也是社会利益分配格局的大调整,前者有关于效率,后者有关于公平。我过去曾指出:在进入市场经济之际的中国不存在市场竞争已规范并已历时上百年的发达国家面临的那种“效率与公平(结果平等)的两难选择”。在当今的中国,以起点平等、规则公平为标帜的社会公正与效率是统一的,不能借口效率来损害公正。在如今的中国,公正至上,效率即在其中,而没有公正也就没有效率可言。作为非再生的紧缺资源与各界利益攸关的土地,就更是这样。

   我国的改革首先在农村突破。农民主动冲破公社体制的束缚与国企改革中工人的被动状态形成了鲜明对比。这其中原因很多,但农村改革一开始就平分了土地,从而在最重要的经济要素方面实现了走向市场经济时的“起点平等”无疑是最关键的。不难想象:倘若农村改革不是这样,而是一上来就宣布把全村土地变为队长或书记的私人庄园,你想农民会接受这样的“改革”吗?这与工人不愿在“穷庙富方丈”状态下两手空空地“下岗”是同样道理。常被视为“保守”的农民在改革中走在了常被称为“最先进”的工人的前面,原因非他,无非是农村改革更多一些“起点平等”而已。

   然而在农村改革深化的过程中也产生了种种问题,影响了资源配置的优化与效率,而这些问题不少与土地问题上的公正原则受破坏有关。当前在农地政策上的争论大都围绕承包期限展开,有人主张延长承包期到“几十年不变”,乃至实行“永佃制”,有人则主张缩短承包期并加快土地重分频率。但实际上,农地方面的关键问题并不在于承包期限之长短。一方面,农地使用关系“几十年不变”事实上不可能,问题只在于通过行政划拨还是通过市场交换来“变”,另一方面事实上现在政策也留下了可以“局部调整”的口子。于是在许多地方有权势者便可上下其手。我们在四川农村调查时就了解到这样的事:农民娶进媳妇,能否分到田就看你与干部关系如何——高兴了他给你田,这叫“局部调整”,不高兴了他可以不给,这叫“几十年不变”、“增人不增地”,横竖他都拿着你,这能不产生腐败吗?80年代物价双轨制下产生了化公利为私利的“官倒”,而如今在土地问题上“产权双轨制”问题更大,土地既姓“公”,有权者可以“拨”,可以“征”,土地又姓“私”,有钱者可以“买”,于是权钱结合,有权的“征地”卖给有钱的,下坑农民,上损国家,既不公平,又造成土地资源配置的无效率即浪费。土地承包期的长短并不能改变这种地权不公不私、亦公亦私的局面,因而并不能根除积弊。

   我国目前土地制度根本问题不在于承包期的长短,而在于地权配置不合理:两头(农户、国家)权太小,中间(社区、地方及基层组织)权太大。这似乎与某种意识形态导向有关:农民的地权似乎有“土地私有化”之嫌,而国家的地权又似乎有“计划经济那一套”之嫌,于是中间组织似乎成了土地的实际主人。近年来的“卖地财政”正是主要发生在村、乡、县(市)这几级,它既侵犯了农民的利益,又严重阻碍了国家的国有规划与整治开发。因此,我认为地权制度改革的方向应当是“加强两头、削弱中间”;在农地农用的条件下农民应当拥有地权,农地资源的配置主要通过市场进行(但初始配置在有条件的地方经农民同意可进行一次性的农地规划)。而国家则拥有禁荒权(即农民若抛荒国家可剥夺其地权),并对农地非农用途实行严格的管制。国土管理部门实行垂直领导,各级机构均为国家派出机关而与地方脱离隶属关系,割断土地与地方财政、社区财政的联系,确保土地“农转非”符合国土整治的全局利益并保证农民应得到的补偿不被截留。

   在理论上,农业用地无论是初始配置的,业经农民投资改的还是二次购置时农民已为这种改良支付了额外地价的,国家均应免除绝对地租以保护弱质产业。但对于因区位开发及土地“农转非”而形成的级差地租国家则应全额征收。然而,如今存在的另一种扭曲现象则是农地耕作者的负担远远超过绝对地租应有水平,而“农转非”土地的级差地租则又大量流失。其结果是使一部分中国最可敬的农业开发区不堪重负,另一些“农民”却非因自己的努力而获取巨大利益,乃至出现寄生化(如深圳等地便存在着后一现象),加之目前我国农民对农地的权利远不如对“农转非”后的房地产的权利那幺有保障,这就更加剧了这种不公进而影响了土地利用效率。采取“加强两头”的办法分别处理农地流转与土地“农转非”,应当是解决这类问题的有效途径。

   当然,改革是个系统工程,地政改革不可能单向突进,它应当与其它改革相配套。例如若不转换政府职能与改革政治体制,垂直领导的地政部门也可能发展成如今并不罕见的那种“部门利益”,果如此,则消灭了地方的“卖地财政”后也可能产生部门的“卖地财政”,其结果是不堪设想的。因此,土地问题不是孤立的,它只有放在总体改革进程中才能得到解决。在这方面,我们应该有个通盘考虑,头痛医头脚痛医脚是不行的。

   十多年前的大包干使土地问题成了中国改革的突破口,使中国农业在公正与效率的协奏曲中迈出了一大步。在新一轮改革大潮中,地政工作也应当有新的突破,让我们为此而努力。

剑虹评论网2006-06-22

跨世纪土地管理与经济发展

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