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评利辛县的官场怪现象

内容摘要

   利辛县的“怪事”从表面层次看,主要是20世纪中我国官员任用制度“反传统”变革不当所积累的弊病之集中体现。自清末以来传统的回避、轮换制连同科举选官制废除后,又没有现代民主制与文官制来取代,结果就形成了传统行政、现代行政中都很罕见的怪事:官员多来自本地,却不受本地民意的制约,年深日久,形成牢不可破的“关系网”,互相“提携”,近亲繁殖,一损俱损,一荣俱荣,上枉国法,下干民怨。

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   利辛县的“怪事”从表面层次看,主要是20世纪中我国官员任用制度“反传统”变革不当所积累的弊病之集中体现。自清末以来传统的回避、轮换制连同科举选官制废除后,又没有现代民主制与文官制来取代,结果就形成了传统行政、现代行政中都很罕见的怪事:官员多来自本地,却不受本地民意的制约,年深日久,形成牢不可破的“关系网”,互相“提携”,近亲繁殖,一损俱损,一荣俱荣,上枉国法,下干民怨。象利辛这个典型案例中,从1965年自相邻四县划出地盘建县后,就以四地的地缘纽带形成官场四派。以后盘根错节,积重难返。在本地没有根基的外来干部夏书记根本无法左右局面。上有政策,下有对策;民愤积于下,权网庇于上,纵有“清官”,其奈我何?

   不过对付像这样的弊端,我国历代以强化中央集权为标帜的传统王朝倒是有一套历经两千年演变发展得很成熟的办法,那就是一方面用科举制取代推荐、考察制(察举征辟制),全国士子都摆脱一切血缘、地缘、业缘、教缘关系,以个人身份直接接受中央政府的“智力测验”,以达到“天下英雄入吾彀中”的效果;另一方面厉行回避制、“流官”制,全国除土司地区和规定必须由孔姓掌权的曲阜县外,其余所有县官都必须由外省人(本省外县的也不行)担任,而且任期很短。县太爷之外的其他“县级干部”(县丞、典史、主薄等)虽没有那么严格,但也尽量实行回避原则,只有管教育的“学官”规定可用本地人——但这种“教化之官”实际权势是很小的。在这套体制下,朝廷政令可以一竿子插到底,地方上盘根错节的关系网可以削弱到最小限度。像利辛县的那些乖张怪戾的官场“规则”在这种体制下是难以发展的。

   不过这样的体制又有另外的毛病:它虽强化了中央集权,却严重压抑了地方自治活力,贯彻了朝廷旨意,但并未考虑民权民心与百姓利益,因此它能减少瞒上却不能减少欺下。而它的弊端积重难返后也会导致严重后果。因为这种制度下官员完全对上负责,就特别容易出现“酷吏”,而回避、轮换制下官员没有“兔子不食窝边草”的限制,更容易滋生“短期行为”,为官一任,刮了地皮走人,“三年清知府,十万雪花银”。甚至为了哗上取宠、显示政绩以求早日升迁,还会匿灾不报、冒歉为丰、苛征钱粮、虐民媚上,招致严重后果。同时由于“流官”难以熟悉地方事务,导致胥吏弄权。而胥吏恰恰是不经科举考试凭关系录用的,素质很差。于是胥吏的舞弊便使得“土官”枉法之害未除,“流官”酷法之害又加之。明清两代我国一些地区“改土归流”后往往吏治更坏,导致保守的土官势力借此煽起叛乱,就是这个缘故。

   正因为如此,明清两代早在“西学”并未传入以前,对科举——回避——流官体制的批评呼声已经很高。像黄宗羲这样的“进步”思想家在抨击科举制之余却提出了恢复察举征辟制的“落后”主张,这实在也是可以理解的。清末在诸法未变之前先废科举,造成吏治更为混乱,如今史家多已批评其失策。但你看看明清之际那些尖锐的批评文章就会知道,科举之制失人心实在是不能仅仅归咎于“西方传来之激进思潮”的。

   总之,像利辛案例反映的那种地方关系网恶性泛滥导致吏治腐败的问题,如果仅从表层看似乎不难找到解决方法。但你要真想治标不治本,就会发现解决的问题没有产生的问题多,最终陷入黄宗羲所说的那个怪圈:“用一人焉则疑其自私,而又用一人以制其私。行一事焉则虑其可欺,而又设一事以防其欺。……故其法不得不密,法愈密而天下之乱即生于法之中,所谓非法之法也。”近年来,我国许多地方在乡镇一级实行回避、轮换制,结果就出现了类似的问题:短期行为泛滥,“办厂不如卖厂”,导致乡镇企业转制工作中出现大量黑箱操作,群众意见很大。

   一个健全的现代行政体制说白了无非是要实现两个原则:掌权的要从民意、受制约:办事的要守规矩、熟业务。于是政务官的选举制与事务官的考试制便成了实践中检验出来的可行之法。我国传统时代的科举制在考试技术上确实为现代文官制度提供了借鉴,但在本质上,科举时代的行政原则却与现代行政恰恰相反:政务官由考试而不由选举,事务官(所谓吏)偏偏又不由考试而由“关系”产生。结果是:掌权的不从民意而办事的不守规矩,造成吏治恶化之源。但从强化中央集权、贯彻朝廷意志的角度看,科举加回避还是可以解决“利辛病”所显示的那些表层问题的。

   现代政治体制中地方官(政务官)一般不搞回避制,因为他们要为当地选民所熟悉所信赖,不能没有本地民望。但如果选民意志不起作用,考试加回避制便似乎成了次优的、或者至少不是最劣的选择。因为这样至少可以促使政务官守规矩,即使不能促使其从民意。

   而如果既不选举,又不考试,连回避原则也不顾,那就容易造成政务官、事务官都既不从民意也不守规矩,下损百姓上坑朝廷,成了一种最劣之制了。不幸的是:从清末废科举以来,我国行政体制几经变迁,虽得失互见,总的来讲却不是由劣转优,而恰恰是由非最劣之制而演变为最劣成分居多的一种体制了。革命时代理想主义价值观的自律功能在一个时期掩盖了这种体制缺陷。但随着时间推移,自律功能的淡出,体制缺陷便凸显出来并愈演愈烈。于是我们便看到了今天的“利辛现象”。

   为了根除这种现象,我们显然应该从深层次来进行思考。作为治标之策,回避、轮换之制可以一试,但仅有回避、轮换是远远不够的。

附:《南方周末》记者来信:

《利辛县的现实》采访概况

   安徽省利辛县,淮北平原上一个农业县,国家级贫困县。133万人口绝大多数务农,工业极弱,国家投资和对口扶贫单位资金浪费严重。县城狭小而破旧,县委政府大院都以平房为主,院内有摊贩卖臭豆腐和小吃。

   而利辛县自1965年从相邻4县各划一部分建县后,分为4派,第一个10年就遭遇文革,内斗极剧。此后该县派系斗争从未停止过。没有人愿意来这里当领导。90年代以来,利辛县10年间连换6任县委书记和7任县长,无一人干满任期。

   这个县里,怪事多:领导一句话,组织谈过话的领导岗位马上易人。一个档案开出两份工资。一个复员军人持介绍信到县交通局报到,人事领导说“人满了”,而他的介绍信也在局里“丢了”,可8年后他偶然发现,这里有个和他同名的人在上班。一个字都认不全的个体户用3万元成了镇广播站的职工……

   2000年8月从外地到此上任的县委书记夏发誓3年让利辛县变样(有人开始就说他干不长,因为这里的干部大多是本地的,外来干部呆不住),他首先从整顿县委作风下手,向县纪委和财政上交县里干部向他行贿而无法退还的近60万元。同时从人事制度改革、资金运用和行政管理几个方面推行“严格按程序办事”的改革。尤其在干部选拔上,厉行“公开、透明、公正”的原则。

   他最恨的是:在这个县里,政府机关大多没有按程序办事,领导一个批示,超越所有的程序。他连续发出几个“重申某某规定的通知”,立下严规,要在利辛县建立正常的党政工作程序。利辛百姓群情激昂,认为利辛又找到了希望。

   2001年2月10日,《焦点访谈》播出夏上交贿金的事迹,中央主要领导人在新华社刊物上批示。但地区和省里不是太高兴,认为给地方“抹黑”了。

   地方势力更是对夏非常仇恨,极力进行排斥,一些传单在县里散发,暗示要“雇凶杀人”。2月20日,利辛县从没发生过的事情发生:一个死去的女婴被用铁钩挂在县操场的球架上,上面贴着“夏胎里坏”的字条。有人分析,“死婴事件”还可能和夏坚持要查到底的县人事局案有关:

   2000年11月,正在卧病的夏听到好几个人说:“夏书记。谢谢你给安排了俺孩子。”夏不知道怎么回事,后来才知道原来他们要感谢的是他在安排人事的报告上签了字。

   而夏回忆从没签过这些字。惊疑之间,他将人事局有他签字的安排工作报告送合肥公安机关鉴定,全是假的!夏立即向公安部门报案。

   随着地区市纪委和市公安局调查展开,发现共有23份人事安排的报告书是假冒夏签的名,而1998年以来,县人事局安排到“吃财政”的好单位的“大中专毕业生”中,有181人是假的,许多被安排到公检法等执法部门,上面大多有真的县领导签字。 调查中,县人事局(绝大部分领导)和县计委少数人合伙“卖好单位的内幕揭开:一条龙服务,有人招生意,有人伪造指标,有人伪造或通融县领导签字,有人在人事局内部运作……

   县人事局党组所有成员被市纪委集体立案,第一副局长潜逃,他妻子被逮捕。伪造字迹的县纪委工委副主任被逮捕。一大批县中层干部被“双规”……

   而干部的子女不少在公检法,他们也开始积极活动。4月6日,第一副局长的儿子,县检察院的一位检查官夜里爬到县法院,想偷取他母亲及此案的卷宗,结果被法警发现,扭送公安局……

   而夏坚持将此案查到底,他“1998年以前的假干部也要查”的主张无疑让县里领导大为惊恐。

   2001年3月,H市有关领导认为夏应该“注意安全”,让他离开利辛县看望生病的妻子,并处理老岳父的丧事。

   4月中旬,就在“死婴案”侦查和“人事局案”调查正在紧锣密鼓的时候,上面一纸调令,夏被调到省国土资源厅任副厅长。

   夏虽然升了职,但对在这个关节眼上被迫离开利辛,感到极不理解:“这好比一个战士在战斗时被缴了枪。”夏3月份离开利辛后,“死婴案”没有一点进展,而“人事局案”的领导处理结果至今未出来。H市和现在的利辛县主要领导对记者的采访极为忌讳,认为影响当地声誉,他们明确对记者说:“别搞这个采访了。”而另一些“领导认为此事不宜宣传,因为夏的事情和人事局的事情让当地“人心不稳”,很多领导“连觉都谁不好”,他们都认为“这样搞下去,利辛要乱的”。

   利辛县这么多年来都实行一种游戏规则,而夏企图以县委书记的身份实行另一种游戏规则,对手太强大了,他因此被淘汰出局。

   现在的利辛似乎又恢复了平静,保持了“稳定”,但留下了“暗伤”:利辛的百姓已经失望了,即使再来一个夏也不能激起他们的热情。因为这里的问题,根本不是某个“能人”或“清官”能够解决的。

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