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政府善治与和谐社会

   
   林青
   
   什么是和谐社会?
   

   以笔者浅见,和谐社会应有三个内涵,一是形成以诚信为基本价值取
   向的社会生态,二是打造以低成本高绩效为最终目标的服务性政府,
   三是保存以可持续利用为根本原则的环境资源。
   
   所以社会要想由冲突型转向和谐型,首先要实现政府的善治,没有政
   府的善好哪来诚信的社会生态和友好的环境生态?
   
   纳税公民供养着一个成本巨大效率低下产出赤字的行政系统,不仅给
   社会生态带来极大损害,给环境生态带来极大破坏,给执政党也带来
   巨大的政治风险。众所周知,政府功能的变异是造成今日中国社会种
   种矛盾的难以解决的根源。
   
   一、光天化日下的行政腐败
   
   中央党校教授周天勇的研究发现,政府一年用于公款吃喝的费用,据
   说2,000亿元,用于公车的,也是3,000亿元,用于官员出国考察学习
   培训的,也是3,000亿元。政府从人民手中收取的税费,1/3多用于政
   府的开支,只有不到2/3用于社会公共服务。
   
   政府每年的公款吃喝、公车消费、公款考察就达到9,000多亿元,还
   有一系列什么公款学习、公款电话、公款大楼等名正言顺的超支消费
   已经是无从算起的天文数字。
   
   国家审计署李金华说,这个吃请费用谁来买单?
   
   吴敬琏说,每年公费吃喝、公费用车和公费旅游、公费出国都以两、
   三千亿元计,即使不能全免,节约一半,就够全民社保了。
   
   百姓们看到走马灯般的贪官一茬又一茬的腐败下去,就已经对政府失
   去了信任,如果哪一天弄清楚了政府运行的内部制度败象,仇恨政府
   的怒气也许不亚于火山爆发的猛烈。
   
   二、隐藏在部门里行政腐败
   
   《了望》载文:中央政府机构中的部门利益膨胀突出特征有四:
   
   1、部门利益最大化──行政部门偏离公共利益导向,追求部门局部
     利益,变相实现小团体或少数领导个人的利益。
   
   2、部门利益法定化──中央机构广泛存在借法律规章来巩固、谋取
     部门利益的现象。
   
   3、部门利益国家化──有些政府部门在制定决策过程中,为积极巩
     固、谋取本部门利益,将部门意志上升为国家意志,或将国家意
     志歪曲为部门意志,以部门利益取代国家利益。
   
   4、部门利益国际化──随着开放日渐扩大,有的中央机构打着“与
     国际接轨”的旗号,挟洋以自重,巩固、谋取部门利益;有时甚
     至不顾国家、民族利益,成为境外利益集团的代言人。
   
   带来的危害有:
   
   1、降低行政效率──在具体行政过程中,凡是能巩固、谋取部门利
     益的,则积极“作为”;凡是与部门利益相抵触、难以谋取部门
     利益的,则消极“不作为”。这使得一些能维护、增进国家利益
     的重大决策迟迟未形成共识而难以出台,而一些对国家利益有消
     极影响的重大决策(教育产业化、医疗市场化、行业垄断、外企
     “超国民待遇”等)迟迟难以取消或调整。
   
   2、助长行政腐败──部门职权与资源配置结合的一个重要体现就是
     审批。由于缺乏必要的监督,审批必然引起“寻租”盛行,导致
     行政腐败。
   
   3、增加经济运行成本──部门利益膨胀使得机构臃肿,人浮于事,
     “隐形超编”普遍,导致国家财政收入开支50%以上用于“养 
     人”(发达国家一般在20%左右)。能源、电信、铁路等行业,
     借助垄断,维持垄断高价,获得垄断利润,造成财富分配扭曲和
     资源配置恶化,“煤电油运”全面紧张与行业垄断存在紧密关
     联。
   
   4、增大国家经济风险──部门利益造成财政开支压力不断增大,使
     得政府本应承担的义务教育、公共卫生、社会保障等公益事业得
     不到有效实施,外企长期享受“超国民待遇”未能适时调整,这
     不仅不利于中资企业与民营经济的发展,而且加重我经济对外依
     赖。更不利的后果,是制约我有关产业的长远发展,使得国内比
     较完善的独立自主的工业体系严重受损,垄断企业内部治理普遍
     存在严重缺陷,隐含着重大经济风险。
   
   5、增大国家政治风险──政府职能部门如果不代表人民利益,而是
     代表集团或个人利益,损害大众利益,必然损害政府的公信力与
     权威,损害党与政府在人民中的形象。使一些改革片面追求经济
     效益、严重偏离社会公正方向,威胁社会稳定与和谐。
   
   三、极权理念下的公共政府的腐败
   
   严重的公权腐败在事实上是践踏中国政治和谐的根本原因。
   
   严重的公权腐败源又自于何方?
   
   权力独裁的理念依然是公共权力腐败的最大避风港,它强烈抵制了市
   场经济与民主政治所求的民主行政理念,因此服务性政府和法治政府
   难以真正建立。
   
   多年来公共政府作为国家执政党的伴生物是一种凌驾于人民大众和社
   会之上的力量,公共政府的本质虚化为和人民大众分离的公共权力。
   
   法律的至高地位和至上权威遭到政治独裁体制的扭曲,立法过程变成
   党的工具使用过程,法律的工具化导致了权贵利益和部门利益左右立
   法的出现。
   
   公共政府立法者借助立法来反映和确定其自身的特定利益,不惜抵触
   宪法和法律,维护其自身的权力和垄断地位,甚而作为本所属部门、
   本所在统治地区、本所代表垄断行业立法代言人,结果,越强调依法
   办事,就越导致了行政权力对市场与社会的干预和对社会公众合法权
   利的侵害,就越导致了权力的商品化,政府与政府、与企业、与市
   场、与社会公众之间形成各种冲突关系
   
   公共政府成为直接维护政治统治的工具时,政府自然把护权作为核心
   价值目标来追求,忘记了公共政府应当承担社会公平和正义的责任,
   忘记了政府应置于社会公众监督之下,忘记了公共政府的服务性功
   能,最终彻底抛弃了政府公权的民主价值。
   
   四、公共政府善治的路径
   
   ☆转换公共政府的权力运行理念
   
   首先将社会公共权力“化私为公”,就是要使政府公共行政从强调
   “特殊集团”的意志转到服从社会公众的意志,由直接进行与维护政
   治统治的工具性作用转到社会公共事务的管理以及提供公共服务的作
   用。
   
   其次公共政府应该以自身的规则为导向转到以社会公众的需求为依
   归,从控制型体制向依法行政型体制转变,从公共行政活动对上级负
   责到强调对社会公众负责,建立和发展广泛的社会公共责任机制。
   
   最后实现从暗箱操作的行政体制向透明的行政体制转变。
   
   一句话,一个善治公共政府的核心理念就是服务公众、承担责任、公
   开民主。
   
   ☆公共政府善治的目标
   
   社会发展的民主化趋势下,公共政府从强调行政效率至上到强调社会
   公平至上、服务至上和以顾客为中心,并由此推动着政府模式的转
   换。当代民主化公共行政强调政府部门承担其所应负的社会责任,强
   调政府行为的顾客导向、社会导向、任务导向、结果导向、市场导
   向,强调政府管理目标要从单一追求行政效率到全方位追求社会公
   平、提高服务质量和效率、改善公共责任机制和提高公众的满意程
   度。
   
   ☆公共政府善治的考核指标
   
   公民必须完全可以通过各种手段评估政府的行政绩效。
   
   社会经济发展绩效:经济增长率、产业增加值、劳动生产率、人均G
   DP、就业率、财政总收入等。
   
   公共管理绩效:政府开支占GDP的比重、公务员占总人口的比例、
   公民对政府的满意度、法规完善程度及执行力、勤政廉政建设状况、
   政务的公开性、促进安全生产等。
   
   社会保障绩效:降低失业率、缩小贫富差距、维护社会的公正与公平
   社会保障支出占GDP的比重、社会保障覆盖率、重大案件及事故发
   生率、城镇登记失业率、人口自然增长率、居民消费价格指数等。
   
   公共事业绩效:卫生、科技、教育、文化投入占GDP的比重、卫生
   发展、科技进步贡献率、教育质量、文化发展等
   
   环境资源保护绩效:能源发展、环保投入占GDP的比重、三废处理
   率、人均耕地面积、人均二氧化硫排放量、饮用水达标率、城市空气
   质量达标率、森林覆盖率等。
   
   在社会大系统里建立公共政府绩效评价体系,不仅能把定性分析和定
   量分析结合起来,让公民看到一个阳光的政府、清廉的政府、高效的
   服务性政府,及时了解政府在那些方面做得好,那些方面做得差,以
   促进政府绩效的提高政府绩效评估为改善政府公共部门与公众的关
   系、加强公众对政府信任、实现“更有回应性、更有责任心和更富有
   效率”的政府治理。
   
   五、忠言
   
   1994年美国副总统针对政府提出了一份报告,标题用的是典型社会主
   义国家的政治语言《顾客至上:为美国人民服务的标准》,规定了一
   套严格的政府绩效考核标准,一个真正经过民选、被人民信赖、并且
   如此强大的政府尚且如此殚精竭虑,唯恐公权的异化。
   
   而我们所谓人民的政府还依然躺在人民的血汗钱上花天酒地。
   
   公共政府不能善治,何以构建一个和谐的社会?
   
   (本文参考文献很多,不一指出。)
   
   (2006-10-14于北京理工大学思维所政府治理论坛)

此文于2006年10月16日做了修改

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