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中国防汛决策体制和水灾成因分析


          王维洛(中国旅德学者、德国多特蒙德大学工程博士)
本文次

    转自中国社会学网站http://home.etang.com/wash/dcyj/nd7102.htm

    1998年中国长江流域的洪水灾难有多重原因,其中之一就是防汛决策机制和防
汛管理体制方面存在的问题。然而,当学者专家们把注意力放在生态环境遭到破坏
等问题上时,防汛决策机制和防汛管理体制问题却很少引起大家的关注。本文即从
这一问题入手,分析防汛决策机制和水灾成因的相互关系。

    一、中国防汛抗旱指挥系统和水利部的组织结构

    一个结构合理、功能健全的行政组织,是实现公共政策目标的必要条件。中国
的防汛管理体制和防汛决策机制是通过防汛抗旱指挥系统来实现的,虽然这个指挥
系统机构庞大,但由於存在着结构及功能上的缺陷,使它不能充分、有效地完成防
汛任务。

    从1950年以来,负责救灾防灾的政府机构历经了多次调整变化。1950年2 月27
日,政务院成立过『中央救灾委员会』,由政务院副总理董必武任主任,委托内务
部办理该委员会的日常工作;1957年改由政务院副总理邓子恢任主任,规定该委员
会的办公室设在内务部。1958年,中央政府认为,『实现了水利化,就消灭了水旱
灾害、旱涝保收了,再过几年,中国人就不知道什麽是灾荒了』,因此,撤销了中
央救灾委员会。此後不久,在大跃进政策造成的叁年严重灾荒时期,又恢复了『中
央救灾委员会』。1969年,主管救灾工作的内务部被撤销,救灾工作由财政部监管
代管,这对救灾工作的正常进行是相当不利的。1978年,又成立了民政部,再度主
管救灾工作。

    1988年6 月2 日,国务院的『国发34号文件』决定成立『国家防汛总指挥部』,
并确定了该指挥部的人员组成。1992年8 月15日,国务院将原来的『国家防汛总指
挥部』改名为『国家防汛抗旱总指挥部』,规定该指挥部负责全国防汛抗旱工作的
统一指挥和调度。『国家防汛抗旱总指挥部』的总指挥是国务院副总理,副总指挥
由水利部部长、国家发展计划委员会副主任和国务院副秘书长担任,并由原水电部
长、现任政协副主席的钱正英担任顾问;指挥部的秘书长兼办公室主任是水利部副
部长,副秘书长是解放军总参谋部作战部部长;『防汛抗旱总指挥部』的其他成员
包括公安部、民政部、财政部、建设部、农业部、铁道部、交通部、信息产业部、
卫生部的副部长,以及国家气象局、民航局的副局长,还有国家电力公司的副总经
理等。

    『国家防汛抗旱总指挥部』是国务院下设的一个非常设机构。在没有严重灾情
的平常年份,该机构的成员一年最多只开两次会议;在出现严重灾情的年份,总指
挥部的成员则经常碰面开会。实际负责『国家防汛抗旱总指挥部』日常业务的是该
机构的办公室,这个办公室并不是直接隶属於国务院办公厅或总理办公室,而是隶
属於水利部,是水利部下属的一个机构。『国家防汛抗旱总指挥部』的办公地点也
是在水利部大院内。

    中央设立防汛抗旱总指挥部後,各级地方政府也仿照中央的模式建立了本地的
防汛抗旱指挥部,通常由地方政府的首长任总指挥,水利部门(厅局、处、科)的
副职首长任副总指挥,常设机构(办公室)也隶属水利部门。1987年4 月11日的『
国务院防汛工作会议纪要』曾规定,『地方的省(区、市)长、地区专员、县长要
在防汛工作中负主要责任』,这意味着在防汛抗旱中行政一把手也负有重责。

    水利部为了工作需要,在重要的河流流域设有负责水政管理的派出机关。例如,
1950年2 月水利部设立了归其辖属的『长江水利委员会』(简称『长委』),负责
长江流域和西南诸河流域的水政管理。这个水利部的派出机构收集了流域内的地形、
地质、水文、泥沙、社会经济等资料;规划和建设了荆江、洪湖、杜家台等分洪区,
此後又鼓励湖北等省在分洪区内安置移民、发展经济;该委员会负责编制『长江流
域综合利用规划报告』;『长委』还积极参与了长江流域的水坝建设工程,在这个
流域内共建了四万馀座水库大坝,其中较着名的有长江干流上的葛洲坝水库大坝和
汉江上的丹江口水库大坝等。但是,这四万多座水库大坝中约有叁分之一是病库险
坝,许多水库工程中遗留下来的移民问题至今还未解决。『长江水利委员会』成立
以来所主持的最大的两项工程是,建设叁峡大坝和南水北调工程(即调长江水济黄
河以及华北、西北地区)。

    为了协调流域的防汛抗灾工作,还成立了流域防汛总指挥部。例如,『长江流
域防汛总指挥部』由『长江水利委员会』和各省以及上海、重庆市政府的负责人组
成,常设机构设在『长江水利委员会』内。『长江水利委员会』负责制定长江防御
特大洪水的方案,先报水利部,再由水利部报国务院批准实施。现行的长江防御特
大洪水方案,是国务院1985年6 月25日批准的。

    在水利部下属的机构当中,还有一个与『国家防汛总指挥部办公室』平行的『
国务院叁峡工程审查委员会办公室』,以及一个属事业单位的『叁峡工程论证领导
小组办公室』,这後两个与叁峡工程相关的办公室都是由水利部部长直接领导的。

    从上述组织结构中可以看出,凡是与水利、水政有关的事务实际上都由水利部
实行『归口管理』、『一元化』控制,这种组织结构因此产生了一系列弊端。中央
政府向来喜欢『一元化』的领导,排斥决策过程中必要的监督、制衡机制。从水利
管理体制和决策机制中的严重缺陷就可以看出,『一元化』的领导会带来什麽样的
後果。

    二、水利系统决策机制中的缺陷

    国务院给水利部的任务是『根治黄河』、『根治淮河』、『根治海河』、『根
治长江』等水患,近五十年来水利部的工作成果究竟如何是可以检验的。最近几年
来,中国发生的连年不断、日益严重的水患,不仅证明了防汛抗洪工作成效不彰,
而且还暴露出一系列防汛抗洪指挥系统的组织结构和决策机制上的缺陷。

    1.水利决策『一元化』导致论证审查形式化从长江叁峡工程的论证、审查过程
这个典型案例,可以清晰地看出,水利决策『一元化』的体制是如何让这个超大性
项目的论证审查流於形式、化为乌有的。1986年6 月,国务院要求水电部广泛组织
各方面的专家,重新提出叁峡工程可行性报告,同时在国务院成立叁峡工程审查委
员会,以便审查水电部提交的可行性报告。於是,力主建设叁峡工程的水利部组织
了412 名专家来撰写工程可行性报告,其中约一半人来自水电部机关或水电部下属
的研究院、所或大专院校。在水利决策『一元化』的体制下,提交叁峡工程可行性
报告的是水电部的叁峡工程论证领导小组(其组长是水电部长杨振怀,副组长是水
电部副部长陆佑楣);负责审查可行性报告的国务院叁峡工程审查委员会本身是个
非常设机构,由国务院副总理担任主任李鹏、姚依林、邹家华先後任此职),水电
部长杨振怀是审查委员会成员,国务院叁峡工程审查委员会的办公室仍然设在水电
部,办公室主任是水电部副部长陆佑楣。这样,所谓的国务院对叁峡工程可行性报
告的审查,实际上只不过是一个水电部自编自审、『假戏真唱』的过程。

    2.从一项重大研究成果的鉴定验收看『上下合作、弄虚做假』叁峡工程生态环
境课题的研究论证是国家『七五』计划期间重点科技攻关项目之一(课题号75-16 ),
下面即以参加这一课题研究、成果鉴定和成果验收叁个环节的具体人员组成为例,
来说明这种『自编自审、假戏真唱』的现象。叁峡工程生态环境问题的专家研究组、
研究报告鉴定组和研究报告验收组是由国家科委、水利部、能源部组织的。从表面
上看,有关部门对叁峡工程的生态环境问题确实十分重视,先请专家作了专门研究,
又由专家组审查研究报告,最後还要对报告进行验收。

    如此『完备、严格』的程序,似乎已经与国际标准『接轨』了;而且,报告鉴
定组的鉴定结论认为,对叁峡工程生态环境问题的专题研究已经达到了国际先进水
平,谁还能怀疑这些支持叁峡工程开工的权威性研究结论呢?

    然而,如果具体看一下参加课题研究、课题鉴定、研究成果验收的专家人数,
就会发现一个奇怪的现象,即这叁个专家组总共有33位成员(其中,参加生态环境
课题研究的专家有15人、参加生态环境课题验收的专家有9 人、参加生态环境课题
研究报告验收的专家有9 人),可是实际上真正参加过研究、鉴定、验收的人只有
20人。20个人怎麽做了33人的工作呢?奥妙就在叁个专家组的名单上。这叁个名单
披露了一个令人惊讶的事实,即在这叁个负有绝然不同的职责、任务的专家组中,
一些专家的名字多次重复出现。例如,课题研究组成员马世骏同时兼任课题鉴定组
组长和研究成果验收组组长,课题研究组成员孙鸿冰同时兼任课题鉴定组副组长和
研究成果验收组成员,方子云、席承藩两位专家既是课题研究组成员、又是课题鉴
定组和验收组成员,而刘建康、刘瑞玉、陈吉余、沈坩清、蔡宏道这五位专家则既
是课题研究组成员、也是课题鉴定组成员。参加课题研究报告鉴定的专家,没有一
个人是未参加过课题研究的局外人,全都是研究报告的作者;而参加课题研究报告
验收的专家中,也有四个人本人就是研究报告的作者。

    很明显,所谓的叁峡工程生态环境课题研究结果的鉴定和验收,根本就谈不上
客观、科学、严密,参加鉴定和验收的人员也未保持中立,整个过程只不过是一场
演给局外人看的『滑稽戏』。课题研究报告的鉴定人就是研究报告的作者本人,验
收研究报告的人也有近半数是研究报告的作者;而且,负责课题研究的人最後成了
领导鉴定报告结果及验收报告结果的人。在这种情况下,选定这叁个专家组成员的
政府有关部门实际上是让同一批专家先写出研究报告,然後再给自己的研究报告写
出鉴定报告,最後再自己验收自己的研究成果。为了表明鉴定过程是『严肃认真』
的,该课题鉴定报告说,『该课题综合性强,涉及面广,研究难度大,在国际同类
工作中是少见的。该课题以全流域大系统的观点,正确应用了动态分析和数据模型,
在方法上有所创新、提高,在研究过程中,实现了多部门、多学科联合攻关。综上
所述,该课题总体上达到了国际先进水平』。人们一旦知道这个鉴定报告的作者就
是被鉴定课题成果的作者,就会意识到,原来这个所谓的鉴定报告实际上只不过是
用专家的声名在欺骗世人。

    从这样的假鉴定过程中也可以看出,在中国的科学技术界里,知识分子是如何
被现行体制抹杀了应有的学术道德和良知,而沦为政府部门的技术工具的。这种由
研究者本人自我标榜?达到了国际先进水平』的『国家级攻关』项目,其课题成果
鉴定和验收程序中反映出非常明显的制度性弊端。但无论是组织研究的国家科委等
政府部门,还是参与这些程序的专家们本人,对此却熟视无睹,视为当然。他们甚
至不觉得把假鉴定这样的事实在『科研成果报告集』中公开,会严重损害政府信誉
和专家本人的学术品格。正是这样一个弄虚做假的课题论证,却获得了国家科委的
科技奖,而参与这一课题研究的专家们则获得了国家科委、水利部和能源部颁发的
专家荣誉证书。参与弄虚做假的『专家』们如此的『学品』,确实会令诚实的学者
汗颜、令外国的专家震惊。在这33名专家中唯一的例外是业已去世的中国科学院学
部委员侯学煜教授,当时他不同意研究报告的结论,拒绝在报告上签字。结果,课
题研究成果鉴定、验收时,这位唯一敢於表达不同意见的学者,却被排斥在鉴定、
验收程序之外。

    更重要的是,在这种研究、鉴定、验收『叁位一体』的体制中,参加研究、鉴
定、验收叁个环节工作的专家由主管部门任意选定,与主管部门意向不合的专家被
排斥在外,而鉴定、验收程序中的弄虚做假又堵塞了正常的意见辩论和集思广益。

    结果,工程论证中至关重要、不可缺少的客观公正性消失了;主管工程设计施
工的部门通过操纵论证、鉴定、验收环节的人事和程序,让符合自己需要的论证报
告轻松过关。这样的体制可能造成严重的决策偏误。

    3.水利部门的利益凌驾於国家利益之上由於『国家防汛抗旱总指挥部』的日常
业务由水利部领导管理,而事实上又不存在另一个能有效监督水利部施政的机构,
因此,以『国家防汛抗旱总指挥部』名义作出的许多决策,很可能未必是从防汛抗
旱的全局出发选择的最佳方案,而往往是从水利部的局部、短期的经济利益出发,
是一些对水利部而言的所谓的『最佳方案』。中国的8 万6 千座水库大坝都归水利
部门管理,其中大型水库大坝则直属水利部管辖。所以,由於这些水库的经济利益
与水利部息息相关,水利部会为了本部门的经济利益而做出违反防汛抗洪全局利益
的决策。

    例如,1998年初,华中、华东地区电力需求疲软,担负调峰任务的水电站被迫
停机,经济效益大为下降。实行了经济承包的各水库为了弥补经济损失,都采取措
施、增加蓄水,以便一旦市场用电需求回升时可以多发电、多盈利。但是,水库蓄
水过多就会占用水库防洪库容、减少水库防汛能力。在这种情况下,『国家防汛抗
旱总指挥部』本应强令水利部及下属各水库在汛期到来之前降低水位、排空防洪库
容。但是,『国家防汛抗旱总指挥部』的日常业务实际上是由水利部管理的,它自
然服从水利部的利益,不可能下达让水库排空防洪库容的死命令,只能听任水库任
意占用防洪库容。

    到了1998年夏,长江洪峰接连不断,华中、华东地区为了排水、电力需求大幅
上升,水电站有了发电赚钱的机会;从抗洪的角度来看,这时水库首要的任务是蓄
水防洪,而不是乘机放水发电;但是,得到水利部保护的许多水库此刻只是仅仅盯
住发电的经济收入,为了自己的短期经济利益,不惜在洪峰到来时开闸放水、满负
荷发电;水利部则又一次放弃了防汛的职责,对水库『雪上加霜』的行为采取了默
认态度。这样,不少水库在洪水季节不是蓄洪削峰,而是把年初以来蓄积的库水加
上季节性洪水一齐下泄,造成了放洪抬峰的结果,加重了下游的灾情。最後,还是
靠已经从总理位置上卸任、但与水电部门渊源甚深的李鹏出来讲话,说现在抗洪是
第一位的,发电是其次的,才制止了水利电力部门的这种行径,让水库的运转服从
蓄水防洪的全局性目标。

    4.在水利部的『一统天下』里无法充分总结讨论防汛抗洪中的教训每次洪水季
节後,国家防汛抗旱总指挥部的任务之一就是总结教训,找出连年发生洪水的原因、
提出治理的措施、以免今後再次发生。然而,在目前的组织结构中,担负防汛抗洪
日常管理工作的是水利部,而负责写这个灾情报告的并不是国家防汛抗旱总指挥部
的总指挥或他直接领导的工作班底,而是隶属於水利部的?国家防汛抗旱总指挥部
办公室』。於是,寻找成灾原因和总结工作中的教训、缺陷,就变成了一个由水利
部评价自己工作的过程。其结果自然可想而知,水利部不可能毫无保留地承认自己
的过失,必然会夸大客观原因、或是将责任推到地方政府身上,以逃避责任。在这
样的情形下,当然找不出连年水患的真正原因,更不可能提出切实解决问题的方案。

    周恩来生前曾用一个修正过的成语来形容水利部的工作,说水利部是『屡败屡
战』。屡败屡战、不屈不挠,其精神固然可嘉,但其结果与屡战屡败并无两样。之
所以屡败屡战、屡战屡败,其原因在於无法客观正确地寻找问题的根源。

    例如,1991年太湖流域发生了大洪水,虽然太湖远离长江、其洪水与长江的关
系并不大,但水利部的『国家防汛抗旱总指挥部办公室』却提出,太湖发生洪水是
因为长江干流上没有一个控制洪水的关键性工程,由此导出必须抓紧修建水利部朝
思暮想要上马建设的叁峡工程,说没有叁峡工程,就不能控制长江的洪水。按照水
利部的说法,似乎修建了叁峡工程,从此长江下游以及太湖流域就可告别水患灾害、
高枕无忧了。正是水利管理体制上缺乏监督制衡的组织结构缺陷,诱发了这种单纯
从部门利益出发的错误分析,并最终导致错误的决策。
    
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