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杨银波文集
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民告官:推进人民主权运动

杨银波(重庆)

   按:近日亲身调查之事,迫使我昼夜深思,遂写下此文。

   中国乃有数千年之君主专制,直至1911年仍未完全退出历史舞台,相反却一次又一次地出现势力强大的专制复辟浪潮。受体制所致,当代中国仍然严重地存在着这样三个背景:其一,草民意识占绝大多数,病态的国民人格表现为目光短浅、胸无大志、放弃责任、逃避现实,最主要的是卑下、盲从和无主见;公民意识尚待提升,社会大众与国家机构亟须意识到其关系乃是纳税人与被供养者的关系。其二,自1911年至今,民主与法治在国家政治生活中并没有占据应有的地位,致使今日中国仍然呈现权大于法的大局面。其三,作为社会新闻的传播者与评论者,媒体为了迎合某些当权者的需要而对国民进行误导,催生出数不胜数的“感激政府,感激党”的误国误民之奴才情结;知识精英群体一再与权力、资本负面合流,加固了民主法治社会形成的障碍。

   在以上三个背景之下,目前所呈现的,真可谓民间所感叹的“积重难返”之国情,真正第一流的、堪称民族脊梁的、且有行动可能性的言论和人事,被搁置、被否决,乃至被打压、被迫害。人才大量流失,脊梁大量逃亡;被拒绝回国者,被拒绝归乡者,甚众。当前农民工进城打工,也有被原籍乡村政权之横征暴敛,逼迫所致的缘故。限制政府权力之国家大事,迫在眉睫啊。在历史上,中国虽有《唐六点》、《六法全书》等限制政府权力的会典,但大多属于天方夜谭。我彻夜翻阅人类文明史,才感知思想启蒙运动、人民主权运动之兴起,真乃功莫大焉--将权力分割为几部,以权力约束权力的权力制衡理念和机制,由此始为产生。这包括:司法审判权成为限制行政权力的终极手段,每一个相对人都可以通过强有力的行政诉讼来维护自己的权利,俗称“民告官”的行政诉讼在这个基础之上成为现实。

   我们再来回顾当代中国的行政诉讼史。1983年~1986年,中国每年的行政诉讼案件仅为数百件。1987年7月,浙江省苍南县的农民包郑照,因不服县有关部门强行拆除其房屋的处罚,一纸诉状将县政府推上了法庭,成为轰动海内外的第一个“民告官之名人”。1989年~2004年,在此15年之内,中国各级法院共受理一审行政案件91万余件;行政案件的类型拓展到50多种,几乎覆盖所有行政管理领域。然而,在已审结的一审行政案件中,原告胜诉率仅为30%左右。江苏省较高,2003年全省行政案件结案4395件,其中公民告赢行政机关的比例是64%。中国的行政案件类型现已日趋多样化,从最初的治安、土地、城建类行政案件为主(涉及不合理征地、拆迁纠纷等),发展到教育、交通、民政、海关、医药管理等行政管理领域。目前,行政案件的被告已覆盖50多个行政职能机关,包括部级行政职能机关在内。

   加入WTO之后,中国行政诉讼之受案范围非但未缩小,反倒在扩大,这包括将抽象行政行为作为审查对象,将行政终局裁决纳入行政诉讼的受案范围。另外,WTO有八个协定或协议还直接涉及到了中国行政诉讼的受案范围,我恳请大家在读完这篇文章之后去了解一下,它们分别是:《关税与贸易总协定》第10条第3款第2项;《反倾销协议》第13条;《补贴与反补贴协议》第23条;《海关估价协议》第11条;《服务贸易总协定》第6条第2款;《与贸易有关的知识产权协议》第41条第4款;《装船前检验协议》第4条;《政府采购协议》第6条第5款。这意味着,我们面临的最大问题不再仅仅是“有没有法律”的问题,更主要的是“能不能执行”的问题。

   到目前为止,中国已经通过400多部法律,现行法律达到200多部,而现行的行政法规也有700多件。我翻阅诸多中国法律文献,发现目前真正应当普及于公民的民告官法律利器唯有六部(与六部行政法律相配套的行政法规唯有两部:一是《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》,1997年4月29日颁发;二是《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》,1999年11月24日由最高人民法院审判委员会第1088次会议通过,自2000年3月10日起施行)。此六部法律是--

   一、《中华人民共和国行政诉讼法》:1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过,自1990年10月1日起施行。二、《中华人民共和国国家赔偿法》:1994年5月12日第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过,自1995年1月1日起施行。三、《中华人民共和国行政处罚法》:1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过,自1996年10月1日起施行。四、《中华人民共和国行政监察法》:1997年5月9日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过,自公布之日起施行。五、《中华人民共和国行政复议法》:1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过,自1999年10月1日起施行。六、《中华人民共和国行政许可法》:2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过,自2004年7月1日起施行。

   有法可依,是否就意味着民告官一帆风顺?非也。我认为,有这样三个大是大非的问题还没有得到解决--

   其一,国家权力并非来源于每一个公民的授权,其合法性受到质疑;那么相应地,其正义、理性的成分也受到质疑。政府享有对监狱、警察、军队等超级力量的拥有权和专属调用权,其权力却并非来自民主选举,这个问题没有得到解决,那么政府与人民之间的关系就成为管理与被管理、统治与服从的关系,人民永远处于政府之弱势,政府的权力和人民的权利--尤其是最有力的“诉权”--之间不平等。

   其二,法院和当地政府关系过于密切;法院的人、财、物都受控于政府,政府容易干预案件的审理。法院立案难、审理难、判决难;政府怕当被告、怕出庭、怕败诉;人民不知告、不会告、不敢告。司法难以平等、独立、中立,难以保护弱者,难以公开透明,难以法治统一;有甚者,难以尊重法律事实。我们总是一再地呼吁:政府的信息要公开,公民要参与制度设计,国家要建立一个宪法监督委员会对司法进行审查、监督,然而总是难奏其效。

   其三,国家政治体制改革未全面启动,代之以大量出卖国土森林、大兴土木脸面工程,分解社会公共生产资料,掠夺社会公共财产的所谓“经济建设”,麻痹国民思想,解除国民思想武装。这就使得公民所告之“官”,实为当代中国官制,而绝非一两个官员而已,亦即:不是简单的行政诉讼,而是实质性的反抗腐败官制之为,其所遭受的巨大艰难岂是差异较小的不平等较量?简直就是鸡蛋碰石头!

   在这三个大是大非的问题之外,我们还面临着五个迫待解决的问题:

   其一,村级政权实际上已是中国实实在在的最基层政权,然后民告官之行政诉讼目前只可针对镇级或乡级政府,及其以上政府。我要质问:为什么某些村官能有数以千万计的财产?答案很简单:村官已然成为中国数量最大的土皇帝。目前中国到处鼓吹管理区合并,村干部便赶在合并前把集体财产拍卖或发包,所得费用之分配多属贪婪敛财之举。其二,民告官耗财多、耗时多,效率低,且容易招致报复乃至定罪,公民最终耗尽家财,欠债累累,妻离子散。

   其三,即便公民胜诉,某些政府却不执行法院判决(法院也不去强制执行),并继续擅自发难于公民,即所谓“官官相护”之外的“官官相斗”。其四,公民被迫选择上访(多属越级上访)、找党政领导的方式解决行政纠纷。由于政府官员并非民选,而是由领导委任或内部密室而定,这就使得下级政府只对上级政府负责,而上级政府又因担忧受到牵连,屡次充当下级政府的保护伞,民告官之难尤在于此。其五,公民积极寻求媒体舆论帮助,然而记者去采访时却收红包了事。

   且不说别人,即便是我,倘若某日真要在中国法院状告官员,也很难说就能胜利。我在想,如果国民真要把民告官作为推进人民主权运动之重点,要么我们--共和国的所有公民,还有那些常常擅自置于我辈之上的国家机构,都必须重新深思并实践于这样的三件大事--

   其一,请中国人彻底搞懂中国的司法制度。这包括:1、搞懂中国的宪法司法制度,了解中国的政治框架、司法机关构成及权能、官司种类等;2、搞懂民事诉讼,了解在中国进行民事诉讼的操作程序规程;3、搞懂刑事诉讼,了解在中国一个人被追究犯罪所经的程序及被告人(犯罪嫌疑人)权利;4、搞懂行政诉讼,了解民如何告官,以及怎样才能告官;5、搞懂仲裁,了解如何选择及利用与民事诉讼不同的解决纠纷的程序;6、搞懂公证,了解如何办理公证,以及哪些事须需要公证及公证的效力等;7、搞懂律师,了解中国的律师制度,以及如何选择律师。

   其二,我认为国家应当赋予举报人对举报事项提起诉讼的权利,将“以罚代刑”的违法举报行为置于社会监督和司法审查之下。我看过许多贪污腐败案例的材料,发觉举报人竟成为罪犯,原告成为被告,乃至被上纲上线到成为专政之牺牲品,等案子的真相最终大白于天下时,当年的牺牲品才被认定为功不可没,此乃公民权利被践踏抹杀之悲剧。我们理应清醒地认识到,公民的批评权、建议权、举报权乃是合法正义、不可剥夺之权,然而如今国家机关官僚主义作风太甚,平常的冷漠应付、互相推委屡见不鲜倒也罢了,有甚者竟然以所谓“妨碍公务”、“扰乱治安”、“颠覆政权”、“叛逆谋反”、“勾结敌对势力”等帽子欲加之罪!我认为,倘若举报者真有诬陷政府之处,可罚,但绝不可刑!

   其三,我认为应在全国范围之内建立行政首长出庭应诉制度,并一律公开审理,允许并欢迎民众免费旁听。目前辽宁沈阳、四川德阳等少部分地方有了行政首长出庭应诉制度的“通知”或者“试行办法”,但这是完全不够的。行政首长出庭应诉制度乃是尊重行政法律的基本要素,岂是拿来摆门面、当摆设的?有专家朋友建议对民告官案件引入听证制度,我颇赞同--民众旁听法庭审判本就应当是该制度的一部分。公民既已成为政府之弱势,若要在法庭审理中拥有与政府同等的法律人格,则公之于众乃是必有之意。此刻我在想,倘若某日我也成为原告或者被告,不管所告之事、被列之罪到底是何内容,不管届时我与对峙法庭者乃是何等身份、名气、职位、权力、关系网,我均请求法院公开审理,请求媒体及民众公开监督、公开传播、公开讨论,并请求将诉讼书或宣判书公之于法院所属网站等媒体。如此,倘我有罪,则我必承担;倘对峙法庭者有罪,则对峙法庭者亦必承担。此愿。

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