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要害在于差别性立法——就孙志刚之死谈收容制度和暂住证制度

孙志刚的悲剧缘自他没有或者说没来得及办暂住证,于是,他被强制收容了,接着,在短短三天收容之旅中死于非命。他不是唯一一个在收容中死于非命的人,是他的身份引起了人们对事件的格外关注。孙志刚大学毕业不久,有身份证、有正式工作也有固定居所,按现行收容遣送条例,根本不属于收容遣送对象。然而问题不在于他是否属于收容遣送对象,而在于即便属于收容遣送对象,收容机构就有权施以暴力、夺人性命吗?问题更在于,假如孙志刚没有证件、工作单位或固定居所,就可以把他关进收容所而在事实上剥夺他的人身自由吗?孙志刚之死纵然由一些恶警直接酿成,但并非个别的乱收容以及发生于收容所里并非个别的暴力行为和暴力致死事件使人们不能不把目光投向那给了警察可以随意闯入民宅或者在街上拦路查人证件之权力的暂住证制度和收容制度本身。

   关于暂住证制度和收容制度所依据的法规,我赞同萧瀚的看法,属于必须尽快废止的恶法。其理由之一正如不少法学学者不约而同指出的,它们无论是国务院颁布的还是地方性的,都具违宪性。我国宪法第37条规定:“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体。”但收容遣送、暂住证等相关法规赋予了行政部门绕开检察院和法院而自行剥夺或限制公民人身自由的权力,这本身就直接违背关于人身自由的宪法原则。而且,被这类法规囊括进来的收容遣送对象,不管是流浪乞讨、露宿街头还是所谓无合法证件无正常居所无正当生活来源,均不违法,但法规却授权了民政、公安部门可以借收容遣送名义关押这些并无违法行为的人,而其中涉及有无合法证件一条则给了公安人员随意搜查公民住所和身体的方便借口,这就意味着与收容遣送和暂住证制度相关的法规具有把宪法明文禁止的“非法剥夺或者限制公民的人身自由”以及“非法搜查公民的身体”这类对人权的恶性侵犯合法化、制度化的恶法性质。然而这些法规之为恶法,还因为它们专门针对着特定公民群体,即外地人,特别针对着来自农村的民工,它们作为差别性立法的产物从根本上违背了法律必须具普遍性这一基本法治精神。在有着法律必须公正而普遍地适用于所有对象这一传统信念的西方,差别性的法律是不公正的法律,而不公正的法律,用圣奥古斯丁的话来说,“就等于无法无天”。我们没有这样的传统信念,所以也没有“不公正的法律就等于无法无天”的观念,但人们却通过暂住证制度和收容制度的实际运作切实领教了什么叫做“无法无天”。不过这里且不谈实际运作,还是先剖析其差别性。一个暂住证制度,便在城市尤其在大城市对同为中华人民共和国公民的人作了本地人和外地人的二元划分。在这种划分中,外来务工农民处境最为艰难,被要求办理的除暂住证外还有务工证、计生证等一揽子证件,缺任何一证,在城里居住和打工就“不合法”,就可以被强行收容、罚款、遣送。结果,暂住证和收容遣送这二位一体的制度使得他们在自己国家的土地上迁徙、居住、靠劳动谋生竟比偷渡客还狼狈。我曾就此在多篇文章中论及:暂住证、务工证建立城乡对立、农民和市民身份有别的基础上,充满了对进城务工农民的刁难和歧视,是对农民在城里居住和劳动人为设置障碍。要求于他们的种种证件既成了对他们进行无休止敲诈勒索的由头,又是迫使他们随时接受破门而入的骚扰、驱赶的借口。对于他们来说,这些证件彻头彻尾就是贱民身份的象征。说是“贱民身份的象征”,不仅基于农民工在城里战战兢兢的边缘人处境,还基于另一事实:这类证件要求在城市和农村之间是强加于进城的乡下人遵守的单向要求,城里人却不受此约束——何时有过城里人到乡下居住被要求查验证件、被要求办暂住证了?近些年不少城里人到乡下“务农”,农村何曾要他们办过什么“务农证”?其实,不仅在城市和农村之间呈单向约束,在大城市和中小城市之间又何尝不是这样?可见,这类法规的约束对象不是普遍的而是有特定选择性的,乃是典型的差别性立法,而且是具有对公民划分等级之实质的差别性立法。所以,无论其产生初衷是什么,它们在性质上与曾经存在于其他国家的种族隔离法别无二致。马丁.路德.金揭露种族隔离法给一些人以优越感,给另一些人以低劣感,它使黑人不得不“夜以继日纠缠于你是黑人的事实”。我国由行政部门生出的暂住、收容之类特别针对着部分国民的法令,不正如此?只不过被莫名其妙赋予了优越感的是城里人,而且是本地户口的城里人;被给予低劣感的是外地人,如果他们没有显赫的身份地位或者能使他们受当地青睐的雄厚财力的话;至于外地人中那些来自农村的打工者,他们的经历还使他们不得不“夜以继日地纠缠于你是农民的事实”,尽管各大城市如果没有了这批从事着最脏最累工时最长劳动条件最差而报酬又最低的工作的农民工,任何城市建设都将立即陷于瘫痪。

   总之,基于身份差别的暂住证制度和收容制度不是公正地约束每个人,而是只约束户口不在本地的人;不是保护和提高人的自由和尊严,而是内在地包含着对一部分国民的自由的侵犯,内在地包含着对他们人格尊严的贬低和践踏,它们通过事实上把国民等级化而制造了悲剧性的分裂。可以认为,暂住证制度和收容制度的差别性立法性质是它们作为恶法的要害。除了违宪性以及差别性立法这一要害,还须提及的是,该法的出台目的和过程也大成问题。先说后一点。现代社会有许多相互冲突的利益要调节,符合法治精神的法律不能是由什么部门“批发”给社会的,它们的产生应是一个复杂的复合过程,其间,各种力量和利益的搏奕、平衡和妥协是很重要的。撇开了必要的搏奕、平衡和妥协过程所产生的法律,很难避免由一部分人强加于另一部分人的性质。二位一体的暂住和收容遣送制正是如此。至少,对如今在每个城市都占了相当大比例的外来人口来说,这种法规的产生过程根本没有他们意志的任何形式参与,因而是被强加的。至于目的,人们被告知的种种目的归结起来无非是维护社会的秩序和稳定以及对流浪乞讨、生活无助者实施救助,简单地说就是管理和福利。社会当然需要政府通过有效管理来提供良好的秩序和必要的稳定,但秩序也好稳定也罢,都只有在以保障公民权利为目的时才具有价值,如果把它们上升为目的,是本末倒置;把管理上升为目的,更是本末倒置。不幸,这正是我国不少行政法规存在的通病。暂住证和收容遣送法规尤其突出,即使不提隐于其间的部门利益,往好里说是只图管理方便,只注重虚伪的城市形象,而公民的个人权利就在这管理的方便和所谓城市形象被目的化中淡出了。与公民权利淡出相应的是政府权力的扩张。例如收容遣送法把流浪乞讨、露宿街头或所谓“三无”等并不违法的行为作为管束对象,便表明了对公民安全来说最具危险性的做法:政府把管理权延伸到法律并未禁止的事情上而超越权限,而且由于譬如流浪乞讨、露宿街头乃是可以纯粹作为个人选择的行为方式或生存方式,被纳入该法还意味着政府权力侵入了它必须止步的公民私域。至于“救助”目的,是可以成立的,因为救助无助者乃政府职责所在。然而,如果声言目的是救助,却在法规中设定了可以对“救助对象”采取强制措施剥夺其人身自由的条例,这样的“救助”对于许多“救助对象”来说无异于飞来横祸。有一个讽刺性现象与这种救助异曲同工。半个多月前从中央电视台“今日说法”栏目听到北京丰台区教委一负责人谈封闭打工者子弟校的理由,据他说:打工者子弟校的就读条件和教学质量得不到保障,北京是首都,不能让打工者的孩子与北京的孩子在接受义务教育方面差距太大。就是说,他们为了避免显得差距大,干脆封校,让这些孩子连低质量的教育也没法接受。节目播出那天,我正与一位朋友在邮件中讨论收容制度,这一制度声称提供帮助,却把人抓去关押在收容所里而使他们更加无助;借罚款夺人家钱财;把人强行遣送回家,断人家在城里谋生的路。如此救助何其荒唐!再说,即便真是救助,也还有一个被视为“救助对象”的人是否愿意接受救助的问题。无视个人意愿的“救助”使得一个本来正当的立法目的也因犯了全能国家管得太宽的毛病超越了权限从而侵犯公民权利而变得不正当。鉴于此,我认为如果真正以救助为目的而不附加城市形象、管理方便甚至部门利益等等,那么收容站就应该象现代许多文明国家那样,办成开放性的,既不强加于人,更不以任何强力去限制那些需要帮助的人的人身自由,把进入或者离开收容站的选择权利还给他们。据悉,天津正在朝这个方向努力,但愿这是依据法治精神对收容制度既有目的和操作方式进行矫正的一个好的开端。

   在法理上暂住证和收容遣送法如此站不住脚,它在实际运作中又会怎样呢?前面谈到的在国民中制造悲剧性分裂,是暂住证制度和收容制度即使规范运作中也必然导致的结果。而且它本身就给了有关部门自行其事的制度空间,或者说,这种使执法者可以无须搜查证逮捕证就闯入民宅带走公民的制度,自身就包含着反规范的成分。而实际运作中,部门利益、部分执法者素质低下等因素加诸进来,制度本身包含的反规范方面恶性膨胀便不可避免,无法无天的情况屡屡出现也同样不可避免。借暂住证和收容遣送敛财、罚款、敲诈勒索,在全国是普遍现象。而在北京和广东,除了这方面功能一点不逊于别处,这一制度还特别突出了“清洁城市”的功能。近些年,北京每逢什么重大节日来临或者举办什么重大活动的日子,都要大规模驱赶管他有没有证件的民工,使得节庆成了他们的噩梦。而且无论在北京或广东,暂住证常常成了一个拿捏、欺侮外地人的由头,外地人即使有暂住证也保证不了不被收容、罚款、挨打、遣返,甚至弄到比如什么丰台区、什么沙河镇强制劳动——恶警撕掉“猎物”的暂住证然后说你没证件,想拿你怎样就怎样,这早就不是秘密;如此无法无天之事发生率不低,也早就不是秘密。

   孙志刚事件以及这一事件引起的震动,以异常尖锐的方式表明公权力的严重失范已经超出社会容忍度,而且,相关制度和规范本身也因其预设的严重不公和非正义而早已超出社会容忍度,对这些制度和规范的清理、废止和变革已经不可延宕,更不容回避。然而该事件不仅仅局限于暂住证和收容遣送制度,还把一个更为根本的、而且也是生死攸关的问题推到了人们面前,这就是限制和监管国家权力的问题。如果国家权力既没有事实上的权力制衡关系从而缺乏预设的制度监管,又缺少有效的外部监管;如果对国家权力没有明确的法律界定和程序约束,使政府及其工作人员既在可以做什么、不可以做什么、必须做什么的问题上暧昧不明,又在权力行使范围内如何用权上暧昧不明......,那么,国家权力还将继续扩张,威胁人民安全的恶法可能旧的废除了新的又产生了,而符合法治精神的良法则随时可能被践踏。在这种情况下,没有哪个公民是真正安全的。

   2003年5月30日

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