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不可回避权力制衡

    近年来,我国加快了立法步伐,这似乎印证着一种朝向法治的努力。然而,倘若不首先明确法治的要义,努力的结果可能南辕北辙。

    法治的要义在于,为了确保人民的主权地位和每个公民的权利不受国家侵犯,必须对国家权力进行限制。这里说的“确保”正是法治的着眼点所在,而“限权”则是它的逻辑结论。对国家权力的限制既要求行政、执法机构只能在法律允许的范围内行事而不得自于法外,更不得凌驾于法之上;也要求立法活动遵循一定规范,使行政、执法机构和公众所依之法具有公正性、合理性,至少,要力避通过立法活动产生将偏私意图法制化的恶劣法律。两种限制缺乏任何一种,人民的主权地位和公民的权利在高度组织化的国家力量面前将无所依恃,更谈不上有所保障,法治也将荡然无存。限制的实现需要诸如公民的法治意识和舆论监督等多方面条件,但极为迫切的则是使立法、司法和行政之间保持制衡关系的制度安排。

    就此而论,我国走法治道路面临的情势相当严峻,任务也相当艰巨。纵然,我国宪法规定了全国人民代表大会作为国家最高权力机构拥有立法权和监督权,也规定了司法机构应独立行使司法权。但长期以来人大和司法机构在一直呈膨胀之势的行政权面前处于弱势,致使权力分立的表象下却是事实上的权力一体化。这种状况还因为两个事实而日趋严重。其一,我国缺乏由具有法律专业知识的人员组成的专门的法律起草机构,法律法规多由行政部门起草,人大只是审议通过。这导致行政机构对立法权的僭越。各级政府部门在这种僭越之上还盛行着以文件代法甚至以文件压法的反法治行为方式,这尤其加剧了权力失衡。其二,许多时任政府官员同时兼有人大代表身份,不仅造成本应分立而有所制约的权力之间的交叉、混杂,而且使人大作为最高权力机构而表达民意的性质大打折扣。这一来,政府部门起草法律,许多官员又作为人大代表直接介入法律审议和监督,不可避免要造成政府自己立法、自己监督自己的局面。

    在这种情况下,人民主权地位和公民权利的保障就只有诉诸于官员们的个人德性了。并无强制力的道德不得不承载起如下沉重任务,它要能保证:当官员们作为各部门参与法律起草者时着眼于维护人民权益而自我限制;当他们在行使其作为官员的本分职能时有高度自律精神;当他们作为人大代表发言时要忠实表达民意而不是官员阶层的意志,在行使审议权和监督权时出以公心......。不可否认,有人具备这样能负重的道德,然而,谁又能假定每个官员都有此道德素质?事实上,权力具有一种特性,它使掌握它的人倾向于扩展权力,并通过权力的应用追求自己和自己所属集团利益的最大化。因而权力,尤其是不受监督的权力本身就具有腐蚀道德、侵犯公众利益、与公众利益相对抗的潜在倾向。无论中外,无论历史或现实都在不断向人们昭示,这种潜在倾向具有普遍性,而且一有机会就要从潜在的倾向转变为显在的现实;相反,拥有不受制约的权力而能自律者却是极难得的例外。至于个人道德品质,则原本是可以伪装也可能变化的因素。尽管无德冒充有德意味着邪恶也不得不向美德致敬,因而证明了道德的魅力和威力。不过,把管束和限制本身就有着扩张倾向且对道德有着腐蚀性的权力诉诸于个人的道德自律,未免过于天真;把事关人民地位和公民权益保障的问题诉诸于可以伪装又会发生变化的个人德性,更是未免过于冒险。

    说冒险,不是危言耸听,也不是推测。它已经或者正在成为实实在在的危险显露出来。权力部门有法不依或无视法律,甚至动用专政工具行诸如加重农民负担这类违法之事,早就不是什么新鲜事,即使在新闻界极守纪律的情况下,这类事也反复见诸报端。更为严重的危险是日前已有不少学者论及的立法中部门利益恶性膨胀的倾向。前面提到的行政部门起草法律以及审议通过法律草案的人大代表中有大量时任官员的权力僭越和交叉混杂现象,正是造成这种倾向的主要原因。如果不改变这种情况,法律不仅因缺乏公民意志的充分参与而在很大程度上成为一些部门“批发”给全社会的既定之规,人们只能被动接受;而且还可能导致把特定部门的自私意图、甚至是包含着侵犯公民权益的犯罪意图法制化,公民稍不小心触犯了部门或特定集团的不正当利益,反倒成为违法者。在这种情况下,立法越多,离法治越远。因为,法治意义上的法律正如希腊先哲亚里士多德所说,是“免除情欲影响的......理智”。特定部门为追求自身利益最大化而制定的法律显然不具有这一特性,倒是如《南方周末》的一篇文章所示,当属“家法”(1998年2月20日头版)。

    当公民因权力机构有法不依而受到侵犯时,还可以保持依据法律讨还公道的希望,但如果法律本身就带偏私意图、甚至包含犯罪意图,就把受到侵犯的公民借助法律讨还公道的理性道路阻塞了。如果再考虑到我国还存在着行政干预司法的严重情况,行政部门可以在事实上对人民既是立法者又是法官,还是他们自己所作判决的执行人;如果需要,还可以兼作原告。公民权利也好,人民作为国家主人的地位也罢,在如此咄咄逼人的一体化权力面前就只能具有嘲讽意味了。

    欲防止上述情况,眼下需要的不是立法速度,而是规范立法行为,明确立法主体,从选举制上杜绝时任官员兼人大代表的现象,使人大真正成为表达民意的机构从而使人民意志与政府决策之间得以保持动态平衡。与此同时,致力于形成权力制衡格局。在这种格局下,应如伏尔泰流亡英国期间观察到的,掌权者有充分权力去增进公益,但若要行恶,便会被缚住手脚;也应如马基亚维里通过研究古罗马和佛罗伦萨历史所总结的,制约和均衡的格局限制着掌权者的私欲膨胀,使人民的自由和安全不依赖于掌权者的个人品德或去留,因而也就为社会的稳定与繁荣提供了一个持久而可靠的制度安排。不跨出这一步,法治只能作壁上观。

    1998年3月1日

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