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历史的伟大律动——读《控制国家——西方宪政的历史》所想到的

一. 引子:一个生死攸关的问题

    权力是社会建立和维持秩序所不可缺少的。然而作为一种可以支配、控制他人和社会资源甚至可以使人屈从的力量,权力,尤其是产生自管理社会之需要的国家权力本质上具有专横性、扩张性以及潜在的或显在的强暴性。但恰恰也因为权力的这种本性,它历来就是那些权欲旺盛的人激烈角逐的对象。无论权力角逐者以多么崇高的目的——譬如说“行善”——为自己的权欲辩解,可事实真相正如《控制国家——西方宪政的历史》一书的作者斯科特.戈登所揭露的,对权力的渴望并非渴望有行善权力,而是渴望占有权力本身。可以说,在人的种种贪欲中,权欲最专横,也最具犯罪倾向。权欲专横是因为一个人权欲的满足往往建立在许多人被支配、被控制甚或被迫屈从上;最具犯罪倾向,既因为追求权力的过程常常伴随着阴谋、暴力、血腥,也因为权欲狂野而又最贪得无厌,决不会以已经获得的权力为满足,而总是趋于使权力内在具有的扩张性、强暴性等危险发挥到极致。即使获得权力的是有德者,权力可以带来的巨大好处也使道德在这好处的诱惑和腐蚀面前极其脆弱。在历史上,掌权者有机会滥用权力而不滥用的情况极其罕见,相反,人们倒是一再地目睹了权力怎样使人变成强悍有力的野兽,一再见识了政治权力如果不受控制会怎样把国家变成一个张着血盆大口吞噬一切摧毁一切——无论是人的自由、尊严、民间力量、民族活力还是社会福祉——的怪兽。诚然,权力也好,人的权欲也罢都同别的许多事物一样有着二重性。这二者内在地包含着巨大危险,但也可以被用来造福社会。国家这个与公民相对的政府机构作为一部巨型的权力机器,当然也不例外。当人们为着只有国家才能提供的共同生活条件而不得不接受国家这个怪兽,不得不接受与国家一体的那些权力的存在时,从权力的本性产生了一个对于人的福祉生死攸关的问题:“如何管束权力?”或者说“如何控制国家?”这个问题无论是否被人们意识到,它都客观存在着。早在古代就对权力本性有着明智认识的西方人对国家这部权力机器深怀戒心,为控制权力进行了长期斗争。阿克顿勋爵把围绕着控制权力而展开的斗争视为“现代历史的一种伟大的律动”。①其实这一斗争说得上是整个西方历史的伟大律动。阅读西方历史,可以清晰地触摸到它;而斯科特.戈登在《控制国家》一书中对西方宪政历史沿革的考察则使人对由这一律动所推进的社会发展真实可感。

    二.第一次立宪主义实验的生命力

    1.早期立宪主义实验的黄金时代

    鉴于权力对人性的腐蚀性和人的道德的脆弱性,人们在接受政府机构时,是不能把管束权力的希望寄托在掌权者的个人德性或自律精神上的。就是说,问题不在于选择好的统治者,而在于探寻一种不依赖于个人德性的防止权力滥用、节制个人野心的社会体制。这一至今对国人来说尚显前卫的思想,希腊人在城邦文明晨曦初露之时就已经有所意识。城邦否定了权力集中在一个人或一个统治核心之手的统治模式,并在各阶级之间的斗争和妥协过程中摸索、实验了一种使国家权力受到约束的政治模式。希腊众城邦中,最为成功地对权力实现了约束的雅典经梭伦立法以来几次重大政制变革而首创了一种公民广泛参与统治的民主制度。这一制度最引人注目之处,一是所有官员必须在成文法范围内履行职能,而且无论职位高低都必须对所有公民负责;二是建立了与当时以及此前此后盛行于世界各地的金字塔般的权力等级制迥然不同的权力制衡结构,在这样的结构中,权力不可能过分集中,更不可能有谁有机会居于权力顶峰。这就是斯科特.戈登称之为“对抗模式”的权力结构。如果说前者意味着对政府职能以及政府与公民之间关系的明确定位,后者则是一种为了防止政府职能变异、防止政府与公民关系易位而对国家政治权力进行控制的制度设计。作为雅典民主政治重要标志的公民大会正是使控制权力得以实现的根本制度。这一制度既使每个公民可以经由定期或不定期召开的公民大会就各种重大问题表达意志并参与法律制定、实施舆论监督等,又通过陪审法庭这样一个自由民各阶级成员都有机会进入的开放机构一方面牵制雅典最高法院的权力并作为对法官审判不公的矫正机制发生作用,另一方面借助于司法的力量控制掌握在每个官员手中的国家权力。其中,对官员采取的种种防范措施给人印象十分深刻,除了对官员任期的严格限制、对执政官的弹劾制度,还有陶片放逐法和“指控程序”。通过陶片放逐法,公民大会有权把人们认为对城邦、对公民自由有危险的人逐出雅典。这一在历史上毁誉参半的放逐程序尽管十分粗陋,但却把决定官职去留的权力掌握在民众手中从而有效节制了掌权者的野心,防止了任何个人凌驾于民众之上。而“指控程序”是官员任职期间任何公民都可因其行为不端而启动的一种法律程序。一旦指控属实,等待该官员的将是死刑。一个著名例子是:在与斯巴达的一次海战中,虽然雅典舰队取胜,但六位将军因没有奋力营救沉船上的雅典士兵而被控并被判死刑。②陶片放逐法和“指控程序”可能导致动真格的放逐或定罪,不过更重要的是公民借助于这些程序显示的公共舆论的力量。但无论是动真格放逐或定罪还是公共舆论,其意义都在于使官员无时不在全体公民警惕的监督之下。而打胜仗将军因未尽力营救士兵而导致“指控程序”的启动并被判有罪的例子不仅表明了雅典公民对掌权者实施的严格监督,还彻底否定了历史上到处通行、现在仍在某些地方实际起作用的“一将功成万骨枯”的行为模式。这种行为模式在别处作为通则而存在与雅典把它作为重罪加以否定,这背后价值观上的对比十分意味深长。

    正是在公民大会和政府部门、陪审团和最高法院的上述权力关系格局下,并通过严格监管官员的制度和程序,雅典有效地控制了国家公共权力从而有效地保卫了人民的自由。依照现代政治学,控制权力是立宪主义的核心问题。有理由认为,西方宪政传统是由希腊,特别是由雅典开辟的。而就在雅典开辟西方宪政传统之际,此时的中国,孔子就权力问题开出的药方是对帝王进行伦理道德训练。这剂药一喝就是两千多年,虽然整个民族尝尽了一轮又一轮号称“以德配天”的帝王们胡作非为的苦头,却至今既有人继续兜售这在制约权力上根本不管用的道德药方,又有为数不少的人依然信得进去,而把真正管用的方法弃置一旁。实在是不幸。

    当希腊亡于城邦之间的自毁性战争和外部强敌的进攻后,由它开辟的宪政传统的那些主要因素并未随之消逝,而是通过罗马的借鉴继续影响着西方历史。但罗马对希腊不仅仅是借鉴。早在希腊城邦开始兴盛之时,罗马就经历了与王权的殊死斗争。在胜利后确立共和体制的过程中,罗马从政治和法律方面向当时在任何方面都远比它先进的希腊学了不少东西,但又在对希腊考察、模仿、吸收的同时着力于创造适合自己的法律、政府机构和组织。共和初期经议会通过了几个后来一直是罗马基本法的法案,这些法案有两个相互关联的基本精神值得注意。一是对任何想居于国家权力顶端的企图或非法攫取公权的企图的防范:刚摆脱王国统治的罗马人对王政复辟有着高度警惕,法案规定,对企图自立为王者可不加审判而杀之;由人民掌握对国家权力的最终控制权,任何人担任公职必须经人民同意,擅自任公职乃死罪。二是基于保护公民免受国家权力之害的考虑,法案规定:任何市民经选任官员判罪,均有权向议会上诉。共和早期还创下一个折射着上述两个基本精神的惯例:当执政进入议会时,必须将其手下所持的斧头自束棒取开,并放下,以表示服从人民主权以及平时宣判死刑的唯一权力属于人民。③而为了确保对权力的约束从而确保公民自由,罗马通过民众大会、元老院、保民官以及二执政之间权力分立和相互牵制的安排形成权力制衡格局。其中,保民官的宪政意义非常独特:为了保护人民而对抗政府。保民官既无立法权又无行政权,但拥有的否决权不仅可以否定行政机关的行政行为,也可以取消元老院决议的法律效力。值得注意的是,保民官制度是平民向贵族争取政治平等的社会斗争的产物,这一以行使否决权为突出特征的职务乃是作为平民保护者而设立的,这个事实意味着罗马开创了把反对力量乃至其斗争合法化和制度化这样一个重要的宪政原则。这一原则使反抗因合法化和制度化而被疏导到和平、理性、具建设性的方向,避免了暴力反抗及其必将带来的巨大破坏;而罗马的权力制衡格局也正是在标志着反抗权合法化、制度化的保民官制度出现以后才真正说得上形成了。在制衡格局中,保民官既牵制了行政、司法和元老院的权力,又在元老院贵族和平民之间充当了强有力屏障,使构成罗马社会斗争主线的这两方力量保持均衡和相互监督、制约,用马基亚维利的话来说,是既约束了“贵族的傲慢”,又防止了“平民的放肆”。

    2. 三、四百年余音

    战争频仍导致的权力向军事领袖集中破坏了权力平衡,加之诸多内外因素(我以为,后世尤应从中吸取的一个教训是大约从公元前三世纪对政治讽刺剧的禁演而在实际上开始的检查制度以及把诽谤定为重罪使政府逐渐失去民意批评的洗涤而日趋腐败和滥用权力④),罗马的共和制在公元前一世纪的危机中被帝制取代。在斯科特.戈登看来,帝制出现表明肇端于希腊进而由罗马加以发展的世界上第一次立宪主义实验的终结。诚然,就帝制使权力分立、对抗模式受到致命打击来看,可以这么认为。然而共和时期一些重要的宪政因素在帝国时代并没有停止发生作用,它们既通过法律成为社会秩序的基础,也作为传统延续下来。在罗马,支配了社会和政治生活几百年的共和原则和精神早已成为传统积淀在罗马人的集体意识之中,它们神圣不可侵犯。这种由共和传统铸成的集体意识在表现为热爱共和秩序的同时,也表现为对王朝政治的敌视。罗马人是如此看重作为共和秩序基本特点的政治力量以及政治权力之间的平衡,以至指控那些破坏这种平衡的人犯有“向往王国罪”曾成为一种足以震撼人心、在人们心中引起强烈的共鸣的政治武器。⑤这种集体心理和源于这种心理的评价方式对帝国首脑是一种无形但强有力的约束。为了避免冒犯传统,避免冒犯人民的共和情感,帝国首脑没有引入王朝原则。事实上,在长达三四百年的罗马帝国前期,共和国宪制与君主制处于并存状态。共和时期的执政官、元老院、保民官、民众大会这些主要的宪政设置和机构仍然保留了下来,尽管其权限和性质在悄然发生变化,但它们的存在一方面对君主权力构成一定制约,另一方面也表现了帝国时期与共和时期之间的连续性。司法制度也同样保持着连续性,特别是共和时期确立下来的保护弱者对抗强者、保护个人对抗国家的法律精神在帝国时期延续了下来,而且内容还进一步充实了。有意思的是,不仅是一批法学家充实了它,皇帝们也在这上面有所贡献。关于保护个人对抗国家的法律精神,共和时期确立的向民众申诉制度很具代表性。这一制度直接限制了执法官的强制权,它授权罗马公民在涉讼时通过申诉阻止执法官或其他官员对自己进行非常审判和实施处分,从而保护自己免受来自国家权力的粗暴对待。这一被罗马人视为对公民自由权利最高宪制保障的制度在帝国时期通过与向君主上诉制度的混合继续发生作用。至于保护弱者对抗强者的法律精神,帝国时期有几位皇帝对于它的充实起了重要作用。哈德良颁布了许多命令帮助奴隶对抗主人、小农对抗大户、佃户对抗地主......;他的继承人安东尼提出嫌犯在罪行确定前不能视为罪犯,后来公元三世纪的法学家主张当法庭不能确证某个人的奴隶身份时判决应倾向于自由,与这位皇帝主张的具革命性的无罪推定原则异曲同工。保护弱者的原则即使在被视为暴君的尼禄那里也得到尊重,而且在他的时代法院大门向奴隶打开了。⑥提及皇帝,有必要说明,在西方不论是罗马帝国皇帝还是后来作为罗马帝国影子的神圣罗马帝国的皇帝,与中文语境中的皇帝从观念到实际,差异都是巨大的。在罗马,皇帝称谓产生于军队向获胜将军的欢呼,丝毫没有神秘的天授意味,没有笼罩在中国皇帝头上的神圣光环。而对皇帝的授权,在罗马帝国前期基本上是根据罗马宪政的规则进行的;皇帝的产生则采取了收养制与经由元老院同意相结合的方式产生而避免了王朝政治的世袭制,保持了与共和时期的连续性。关于皇帝的职责,当图拉真经元老院同意奉召继位来到罗马时,小普林尼代表元老院的致辞有很精辟的表述。他指出:皇帝并非国家主人而是第一号公仆,是元老院代表人民选出的行政代表。这番话既表达了对皇帝职位性质的看法,也显示了长期生活在宪政条件下的罗马人民的主人自居心理,这种心理与前面提到过的罗马人民对王朝政治的敌视心理一样是每位皇帝都不能忽视的,再加上尚存的宪政机构的牵制,罗马皇帝受到的约束是多方面的,罗马帝制也因此而很不同于东方的绝对君主制。罗马帝国是在公元三世纪走向绝对君主制的。只有到这个时候,肇端于希腊的人类第一次立宪主义实验才真正是彻底终结了。这次实验,倘若把雅典民主制确立之前在限制权力上的一两百年摸索算上,直到在罗马帝国后期彻底终结,足有千年之久。这千年中,如果说雅典民主制和罗马共和时期那数百年是第一次立宪主义的黄金时代,那么罗马帝国前期则是它余音尚存,借助传统和残存机构继续发生着影响力的时代;而影响力持续之久,竟达三四百年。就是说,先前的宪政成果即使在其残存时期也成功阻止了绝对君主制的出现达三四百年——在世界历史上,许多王朝也很难保持这么长久。仅这一事实便是立宪主义具有强劲生命力的有力证据。而立宪主义实验先后在希腊和罗马成就了这两个民族传奇般的伟大,尤其是它在疆域广大的罗马的成功,则在证明了立宪主义崇高价值的同时也证明了它的有效性并不限于像希腊城邦那种规模的微型国家。

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