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“我们人民”:国家命运的最终主宰者——谈《我们人民:宪法变革的原动力》


   
   肖雪慧
   这厚厚一本大书,是布鲁斯.阿克曼所著美国宪政三部曲的第二部。三部曲共同拥有一个庄严而又洋溢着豪气的书名:《我们人民》。它就源自美国宪法的著名序言:“我们合众国人民,为建立更完备的联邦,树立正义,保证国内治安,筹设国防,增进全民福利,并谋我们自己和我们子孙永享自由生活起见,特制定和确立这部美利坚合众国宪法。”
     不足百字的序言不仅开门见山宣示了制宪根本目的是谋人民世代永享自由生活,而且声明该宪法乃由“我们人民制定和确立”。这样的声明在世界各国宪法中是罕见的,但它不是没有实质意义的空头声明,更不是被任何权力机构冒名发布的。制宪和批准宪法过程中美国人民切实的和决定性的参与证明了“我们人民制定和确立”绝非虚言。而且,美国人民并未因为已经通过立宪确立了指导美国日后政治生活的根本原则,就从宪政发展中消失,而是在日后的重大宪法变革中仍然发挥着决定性作用。这正是《我们人民》第二部“宪法变革的原动力”所揭示的。
     作者通过考察建国时期的宪法改革,尤其通过重点考察由内战和新政促成的两次重大宪法变革,扣人心弦地展开了美国宪政发展的历史轨迹和美国政治生活的广阔图景,提供了极为丰富的讯息。置身另一制度、有着全然不同体验的人很可以从中获得一些启迪。在我看来,最值得注意之处有三。
     一.政治生活的二元特征对公民政治热情的保护
     作者指出,美国政治生活有常态政治和宪法政治之分。常态政治在过去已确立的基本政治原则指导下靠代议制维持运作,“政治的中心舞台被那些满足于对现存体制进行渐变性修改的政客和党派把持着”,民众主要通过定期参加投票更换代表和领导人的方式表达意志,对渐变过程作最低限度的参与。宪法政治是这样一种情况:发展了的政治现实出现突破既有宪法原则的趋势,政治家们在宪法观上严重分歧和激烈冲突,此时,民众被发动起来就指导公共生活的原则进行持续争论,在这一过程中形成成熟判断,并通过在各种层次选举中的投票最终决定宪法改革的命运。
     宪法政治是大众政治,在民主性上高于常态政治。但这种突破政治生活常态的情况只在极少时期出现。就是说,作为特殊政治形式的宪法政治只在罕见的必要时启动,绝大多数时候是常态政治。常态政治下,绝大多数国民,如果愿意,可以对国家的历史、现实与未来进行自由的思考,可以警惕地盯住掌权者,也可以摆脱政治而专注于自己的事情,把国家政治事务留待民选政治家处理。即使美国人民最关心的防止权力僭越、确保人民自由这一根本问题,常态政治下也有可以使人民大致放心的双重保障:一是依靠结构性的权力多元和相互制衡制度来防止政治权力的专横,把各权力机构或党派的自利倾向及其危害控制在人民可容忍的范围内,二是周期性选举使政府各权力部门不得不顾及选民的预期反应,不敢懈怠和越轨;此外,结社自由和新闻、言论自由作为随时可以起作用的力量也构成重要保障。
     这种设计基于对人性二重性的理性认识。人既有利己诉求又有超出私利的关切,一般说来,绝大多数人大多数时候主要精力是放在自身事务上的。二元政治尊重人性的现实,包容了人的天性中利己、冷漠的一面,又给人超脱一己私利而热诚关注国家前途提供了充分的制度空间。它对人民的政治激情和道德感寄予希望,但并不对此抱不切实际的奢望,不轻易诉诸人民的政治和道德热情,而只在必要时这样做。
     使公民通常间歇性和潜在地参与政治的二元体制,保护了公民的政治热情和道德热情,使之在需要时可以勃发出来,在事关国家政治的根本问题上真实地和决定性地发挥作用。一些国家的历史则表明,如果动辄诉诸人民的政治、道德热情,反而会使这种热情由于过度燃烧而枯竭,当需要人民积极参与时,却只能报之以厌倦和漠然了。法国在大革命之后到二战初期这一个半世纪中就反复出现这种情况。现代极权国家则一方面滥用和糟蹋人民的政治和道德热情,另一方面把人民排斥在政治事务之外。这些国家热中于用制造出来的伪政治对人民进行无止境骚扰,人民无止境地要就无数问题作政治表态,真实心声却极难表达,更别说影响国家的大政方针了。人民的政治、道德热情因持续地被误导、愚弄和扭曲而丧失,但又无时无处不被政治字眼和制造出来的政治运动所包围,于是,表面政治亢奋状态下普遍的政治冷漠症与擅长表演性政治激情的普遍虚伪便如形影相随。对人民的福祉来说,这种状况无疑是灾难性的。
     二.对抗性政治下冲突的建设性
     美国继承了西方从古罗马共和时期就开创的把反对派及其斗争合法化和制度化的宪政原则,并使之发扬光大。据我看,罗马开创的这一原则主要是通过具否决权的保民官这一设置来体现的,而美国政府几大部门之间分权制衡的对抗性设置和内在包含于宪法中的批判性因素使得把反对派纳入体制的包容性可以体现在制度的各个方面甚至各个环节。例如,最高法院不仅有着与政府的立法和行政分支相对抗的传统,而且其内部在许多重大问题上也经常激烈冲突,但在形成它那些深刻影响了美国政治和法律的种种主张时,最高法院又有着综合各种见解连同反对意见来共同形成其主张的传统。而在美国的政党政治中,随时相互攻歼的党派更使对抗日常化。
     美国的对抗性政治格局下,冲突是常态,但也是有序的,冲突双方遵循着共同的规则,守着共同的底线,而且当一方取得优势时,另一方凭借宪法拥有进行反对的强有力政治武器。作者重点考察的重建时期和新政时期宪法变革,鲜明体现了这些特点。
     这两次变革都是在改革派和反对派的激烈交锋中实现的。内战后的重建时期,当国会中激进废奴的共和党人提出挑战种族歧视偏见的宪法第14修正案及相关法案后,保守的总统安德鲁.约翰逊一再动用否决权进行反对。双方在是否确认黑人的美国公民身份问题上激烈互动,使一个具根本性的宪法问题呈现出来:究竟以种族因素还是政治因素(以肤色还是以忠于或背叛合众国)作为确定美国公民身份的要素。罗斯福新政时期,坚守自由放任主义宪法传统的旧式法院顽强抵制积极干预的国家政府,使新形式下如何界定美国政府的目标和组织方式成为不可回避的宪法问题。在这两个时期的宪法斗争中,保守派和改革派最终都诉诸人民,由人民来决定宪法改革的命运,两次最终都因人民的支持而实现了宪法改革。而“人民的支持”,不是任何一方可以自封的,这是由选举中人民给以改革派无可争议的胜利来证明的。
     选举结果裁决了反对派的失败,但对宪政发展来说,反对派的作用极其重要。他们基于维护宪法传统的立场进行的抨击、警告使改革者不能规避过去已确立的宪法原则而自行其是;他们与改革派之间的冲突和激辩把改革派试图采取的突破宪法原则的举措强行推入公众视野,激活了人民在常态政治下处于休眠状态的政治思考,迫使人民思考奴隶制问题,思考宪法原则有没有因为积极干预的国家政府而被侵凌,迫使人民带着这样的问题走向投票箱;激烈反对带来的持久争论深化了对宪法精神的理解,它构成寻求解决问题最佳方案的有机组成部分,在这过程中,不同意见共同参与了对宪法的重塑……
     这中间最重要的是,冲突把问题置于民众面前,使改革派不可能把自己的观点强加给人民,更不可能撇开真正的主权者而越俎代庖自行决定改革方针和改革幅度。是反对派的斗争促进了宪法改革成果的民主化,改革则由于经受了严峻考验而获得坚实基础。
     对宪政发展来说,革新派的努力赋予宪法以变革、更新的活力;反对派的斗争则使改革不能伤害最根本的宪法精神,并把改革派对宪法的重新解读和更新规导在自由主义宪法传统之内。两派的互动,使宪法得以在传统与变革之间保持必要的张力。
     对抗性政治格局下的冲突,意义不限于宪法改革,而是在政治生活中具普遍意义。它使国家的任何重大决策都不可能在压制不同意见的情况下作出。而斗争各方无论冲突多么激烈,却都循着斗争、妥协的艺术,不弄个鱼死网破;都严守不可逾越的斗争底线:最终诉诸选民,服从选民的裁决,败北的一方不会宣布选举无效,更不会诉诸暴力,但保持将来重提问题的权利。
     这种把反对派纳入体制的政治现实对人民也极具教育功能。在大大小小的冲突呈常态的政治现实下,人民不论旁观还是介入,都于无形中在接受着民主社会的公民素养训练,如尊重观点、主张的多元化局面,对反对意见的包容心态,通过对话、论争寻求共识。
     如果说古罗马开创的原则使反抗因合法化和制度化而被疏导到和平、理性的方向,避免了暴力反抗和暴力反抗的破坏性后果,那么,在美国的对抗性政治格局下,反对派不仅构成社会纠错机制的要素和使社会保持动态稳定的力量,他们的主张和斗争还丰富了美国的政治思想和政治实践。制度的包容性保护了整个民族的智慧,为多元表现的政治智慧提供了在相互砥砺中发展和表现的制度空间,从而有利于产生建设性结果。而在制度性不容异见更不容反对派的地方,(是另一种现实。)原本可以成为政治上宝贵财富的反对派及不同意见被浪费(掉。),而且将大量人力物力财力耗费在防范和对付反对派上(,甚至耗费于防民之口)。这种对精神、智慧资源和物质资源的双重浪费,往往因所谓“稳定”的需要而成为必要并且常规化。(但即使社会似乎是稳定的,也是)这种以压制人的智慧和社会活力为代价的虚假稳定,在稳定的表象下积累着重大的社会危机。
     三.选举的宪政功能
     民主政治下,选举权是公民最重要的政治权利。按程序定期举行的选举,对人民来说,是参与和影响国家政治事务和进程的最重要手段;对国家,选举表明人民是政权合法性的最终来源的同时,也就提示了政府本质上是一种信托。人民通过选举这一途径对政治的参与虽是间歇性的,但选民的预期反应使选举对政府构成根本性约束,所以定期选举是使政府向人民负责的基本保障。
     在布鲁斯.阿克曼展开的美国政治生活图景中,选举无论是作为公民参与和影响国家政治事务和进程最重要手段,还是人民授权的方式和过程,都展现得真切而生动。特别在宪法改革时期,选举把“参与”、“影响”和“授权”、“约束”的基本宪政功能发挥得淋漓尽致,并且发挥了超出常规政治下选举的更广泛功能。这更广泛功能至少有如下方面。

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