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从人大提案看宪政关系的错位

   报载,以广东省副省长宋海为首,广东和深圳、珠海两地的主要党政领导联署,向十届人大一次会议提交了《关于尽快推出创业板市场的议案》。被搁置的二板市场计划再次成为媒体焦点。关乎社会经济生活四方八面的议案我们还可举出很多。人大代表们乐此不疲的提,媒体也乐此不疲的追捧,当作人大代表开始认真履行代议职责的体现。但一个疑问却令人挥之不去。为什么要在全国人大会议上提这样的议案?又到底想让它起什么用处?
   因为上述议案,是一个明显属于国务院和证监会责权范围内的经济管理事务。根据宪法第62条的规定,全国人大的职权除了一个兜底条款外,共有十四项。其中最主要的是制定、修改宪法和基本法律,进行各项选举和各项审查。涉及具体事务的只有三项,分别是“批准省、自治区和直辖市的建置”、“决定特别行政区的设立及其制度”以及“决定战争和和平的问题”。另外,宪法还赋予全国人大就特定问题组织特别调查委员会的权力。可以看出,设立创业板市场的议案以及其他大量类似议案,事实上都超出了全国人大作为立法机关的职权范围。宪法规定的职权已足够让一年仅召开15天会议的全国人大忙不过来了。而我们的人大代表在大会列入讨论的事项之外,年复一年地提交着永远都不会被列入讨论议程的议案,涉及的也几乎都是全国人大不必也不应该去操心的行政事务。
   尽管代表们在人大会议上的言论(包括提案)并不受法律限制,宪法第75条也规定代表在代议场合的任何言论都不受法律追究。因此理论上说代表们的任何提案都是“主权在民”的神圣体现。然而大量提交超出全国人大全体会议权限的提案,给人的观感却像一场无需付费因而导致需求最大化的自助大餐。既然注定不可能进入议程,那为什么还要提?
   
   一方面在这些议案中,全国人大和全国人大代表的政治功能发生了一种错位。全国人大(本文中均指它的全体会议)在相当意义上成为一个舆论平台。大量提交超过全国人大职权范围也绝不可能进入任何法定程序的议案,不过代表着一种可能引起行政部门重视的舆论规格。而全国人大对这样的议案唯一可做的就是移交给政府部门参考。就创业板议案来说,能获得的最高回应就是证监会主席尚福林旁听广东代表团讨论后,表示中国证监会对此议案“非常重视”,将会“认真研究”。而像这样一份具有强烈地区利益倾向的议案因为不能进入正当化的议程,也不可能因此召开针对行政部门的听证会或特别调查委员会,无法得到来自各种利益相关群体和相关地区民意代表的回应和质询,所以这议案就算对证监会的决策起到了影响,这种影响也不具有公正性。

   各地方代表团利用全国人大年会万众瞩目的机会,将各种针对行政与社会经济事务的意见通过全国人大来传递,通过议案的形式向政府有关部门提交。这使议案下降成为一种徒具民意外观的社会舆论,使人大会场变成一个广播电台。并使全国人大下降为一个政府工作的咨询性和反馈性的中转站。由于整个社会缺乏言论自由和有效的舆论平台,必然需要某种补偿和替代。一是高高在上的人大提案,一是暗流不断的民间谚谣,就成为了当前中国社会最重要的两种言论补偿形式。由此导致了全国人大提案的功能错位。
   但对人大代表来说,这些越权议案却几乎是他们除了在大会上投票之外,唯一可做的事情。因为全国人大全体会议是非常设的。会期如又太短、代表非职业化。被列入大会议程的议案几乎都来自全国人大常委会的提交并由其筛选。而且宪法还将“基本法律”以外的立法权明确授予了常设的人大常委会。这将全国人大的立法权几乎架空。普通代表如果想在被动的投票表决之外另有作为,也就多半只能在各种具体行政和社会事务上下手,造就一番热闹并满足于这种热闹。这也是全国人大多年来容忍这种越权议案堆积如山的部分原因。
   
   另一方面,一份由地方主要党政领导提交的行政事务议案,透视出宪政关系上更加严重的错位。第一,在全国人大会议上提交这样的议案,显出省一级政府无法在行政体系内部有效的参与国家(中央政府)的行政决策。在行政权内部,地方政府缺乏制度化的渠道和上级政府(国务院)及其他地方政府进行政策的博弈。第二,在无法参与制度谈判的情形下,地方政府在政府机制内部似乎也缺乏有效的和民主的渠道去表达意见。
   正因为中央垂直的行政体系在利益多元化的格局下,长期缺乏地方与中枢之间在某种程度上的平等博弈。使得全国人大会议再次错位,成为行政博弈的延续和第二战场。广东省主要行政领导利用另一重宪法上的身份(全国人大代表),绕开行政体系、绕开自己的上级而通过民意机关提交一份注定不会被纳入议程的提案来制造舆论,以图引起国务院和证监会的重视。说明这种方式即便不是唯一的也至少是他们认为最有效的方式。因为这样做在传统行政垂直框架和文官系统中其实是比较犯忌的。这份代表了广东整个地方政权(提案者还包括省市两级人大副主任)意图的议案,特意选择由民主党派出身的宋海副省长领衔提交。显得颇为谨慎和意味深长。
   一个单一的垂直行政体系,如何可能为中央与地方政府之间的互动给出制度化的渠道,地方利益又是否能允许它溢出行政体系,到立法机关的范围去获得伸张?而当地方利益倾向在全国议会中有机会得到伸张时,这种领土单元之间的利益较量又如何与跨地区的社会利益群体、职业群体之间的利益较量取得一种平衡?一份看似寻常的议案,已可看出中央与地方、政府与议会这两重宪政关系在市场经济体制和市民社会之上的捉襟见肘。多元化的利益,四方八面都在寻求突破。
   
   
   2003.3.13

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