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奥运债券与财政联邦化

   据北京市官员透露,发行“奥运特种债券”的计划最近已被国务院否决。北京申奥时曾许诺投资3000亿进行市政和环境建设,但目前市财政每年的财政支出仅400亿左右,并保持着60亿以上的赤字。不久前,北京市长刘淇提出要在政府出资的前提下,大胆探索市场筹资的新渠道,其中由北京市发行奥运市政债券”,就成为被各方面赋以极高期望的一项方案。
   表面看,是因为1994年预算法中明确了“地方政府不得发行地方政府债券”的原则。于是打破既有法律限制,确立地方的发债权成为一种迫切的呼声。然而问题并非在于“地方政府不得发行地方政府债券”这一条文是否可改,而且预算法也明确规定这一原则在“国务院另有规定”的时候可以例外。同时“发债权”这个名目也并不构成地方政府一项单独的权力。因为地方不得发行地方债券这一法律限制,是我国现有混合单一制政体下地方政府的法律地位所决定的必然结果。
   
   经济学家阿尔钦指出,一个民主社会的政府产权,类似于股东分散的公司产权,由此可以产生出接近于私有财产下资源优化的结果。90年代以来,我们在企业中推行产权改革,通过厘清产权、建设现代公司制度及其法人治理结构,从而增强了各种资源在企业间的优化。如果我们以现代公司的角度来看待政府的经济行为(比如发行政府债券),就会发现,政府产权的模糊性,亦和企业产权的模糊一样,会极大的影响政府职能的积极发挥和公共资源的配置。
   

   我们知道一个分公司即便实行独立的核算,也是不可能发行债券的,因为它没有独立的法人财产权,即没有偿债的能力。这个能力指的是法律上的法人资格,即一个独立的财产权主体的地位。而与事实上的资金占有无关。那么如果地方政府发行地方债券,它有没有偿债的能力呢?这就要看它在法律上是否一个独立的财产权主体。
   1994年我国开始实现中央与地方的分税制。有人将这一变化称为财政的联邦化。但法律对分税制的解释是“在划分中央与地方事权的基础上,确定中央与地方财政支出范围”的一种财政管理体制。换言之,地方政府对税收拥有的只是一种管理权和使用权(并在上解和返还等补充制度下受到重大限制),而非独立的财产权。这是威权体制下中央与地方权力划分的一个特征,即只从管理权限的分工出发,而避口不谈财产权的确立。这种体制下地方与中央之间绝不可能发生真正意义上的交易,并通过交易去推动公共选择。
   
   所以地方就只能将这个收入用于预算支出,而不可能以地方税收为担保从而发行地方政府债券。因为产权在中央政府,担保必须得到中央政府的许可。而中央政府一旦许可,事实上就负有连带责任。以申奥为例,每一个申办城市都必须提交财政预算方案,如果没有中央政府的承诺,这个预算方案当初根本不可能得到奥委会的认可。因为单一制下的地方政府并没有国际上的主体资格。这也是中央政府在审批债券发行上态度谨慎的部分原因。因为一切公共资源的财产权主体的身份,就意味着一切公共债务的最终责任人的重负。
   
   地方政府没有财产权主体的身份,政府与政府之间的经济行为,就只好在相当程度上遵循“计划调配”的模式。维持这种模式的力量除了权威,就是意识形态。在政府与政府之间,因为财产权的缺失而找不到第二种合作的方式。中央凭借“总公司”的主体资格和意识形态的政治威望,通过强制性的财政转移支付,将公共资源在地方政府之间及地方和自己之间进行调动和协调,从而代替市场化的博弈。如果我们承认现代政府在政治职能之外,越来越多的负有经济功能,尤其是对于我们这种后发的现代化转型国家而言。那么我们就不得不承认,这种政府及区域间产权不清晰的、完全非市场化的行为方式,将越来越不适应政府在市场中的角色。
   
   政治经济学者林德布洛姆指出,尽管权威可以有效的完成市场所不能做到的很多事情。然而“一个通过权威而非市场”的政治经济制度,在某些方面注定是臃肿笨拙的。以发行“奥运债券”为例,北京市其实完全有能力在区域之内实现资本筹集,以它的市场价值,只需要以北京的地税收入或土地为担保,就可为长期债券的发行提供足够的吸引力。在20世纪20年代的联省自治运动中,各省的主事人便以地方税收为担保,成功的发行地方政府债券。如果在这样的独立人格的基础上,再配合中央的契约化的权威和统一的协调能力,这种联邦化的双重人格,就将比单一产权主体下的垂直管理,具有更大的资源整合的优势。然而现在的局面依然如林德布洛姆说的那样,在仅仅需要一根其他手指的地方(北京市),却总是出现大而无当的拇指(中央)。
   
   这对中央而言,其实也是一个不堪重负的角色。实行分灶吃饭的财政体制下,对地方债务的担保责任给中央政府构成了极大的风险。由于缺乏一个公开透明的行政和财务体制,中央政府作为唯一的公共财产权主体,对于地方政府存在的严重的“内部人控制”和日益严重的腐败难免心存戒心。这正是中央不赞成北京市发行奥运债券的主要考虑。在一个地方利益逐渐多元化的当代,政府产权的模糊和一个“信息充分披露”的民主制度的欠缺,一方面不能给地方一个盼望已久的权限,同时也不能给中央政府支持地方发行市政债券的足够信心。
   中央政府对于奥运债券计划的态度说明了一件事。一个不民主的集权体制,已经不仅在政府与人民之间构成了猜忌,而且在地方与中央之间同样带来了猜疑和离间。尤其牵扯到经济利益的时候更是如此。需要中央背书的奥运债券计划的流产,与由老百姓来买单的奥运体育彩票的顺利发行就是一个极有意思的对比。如果将3000亿的奥运会投资看作一个庞大的项目融资。这个项目的项目公司是北京市奥委会,但它背后的控股股东究竟是北京市还是中央政府?产权的不清晰和使得一个简单的融资手段变成了秘室里的勾心斗角。况且中央政府的承诺和连带责任又通过什么去实现呢?如果不由地方政府来承担债务和风险,那么是否仍然通过财政转移的手筋,将之变为全国各地政府和人民的公共开支?在地方利益的主体性日益凸现的当下,这种公共资源的威权配置模式又还能维持多久?那些西部和东北的省份,嘴上不敢说(因为缺乏制度化的博弈渠道),难道连私下里拆台也不敢做么。
   
   另一方面,由于企业产权的相对独立,90年代以来,中国已经发行了众多行业性的债券如电力、金融、铁路等。这些债券并没有得到中央政府的背书担保,一个指头就做到了自己力所能及的事情。而实力和威望高出这些行业性企业许多的省一级政府,却因为私法领域内的产权不明、公法领域内的人格不清,一旦离开中央政府的连带责任,竟然就无法成事。这种法律上的人格无能状态,在以区域政府的名义从事国际性事务的时候(比如申办奥运),已经显得尤为突出。
   
   而地方多元化的发展已到了如此的境地。因为缺乏地方和中央在公法上泾渭分明的双重人格,一个曾经以“集中力量办大事”而自傲的中央集权体制,就象一个传统的四世同堂家庭,最终要因为另藉私财和费用分担的矛盾而四分五裂。一个小小的奥运债券,就有可能使意识形态下同舟共济的全国一盘棋顿时瓦解。
   唯一的解决方案绝不是重提三纲五常,而是厘清中央与地方的产权和各自在宪法上的主体地位。
   由于政府本身的公共性质,中央与地方的产权问题并非一个私法内的关系,这种厘清需要公法与宪政制度的介入。从奥运延伸出来的地方政府的发债权问题,只有置于中央和地方的联邦化宪政分权架构的大背景下,才可能得到一个水到渠成的结局。
   
   
   
   
   2002-04-05

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