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从市场到宪政:经济沙皇时代的终结

自去年10月证监会出头,越俎代庖的宣布暂停国有股减持,半年多时间的新减持方案大讨论终无善果。6月23日,国务院决定除企业海外发行上市外,对国内上市公司停止执行《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》中关于利用证券市场减持国有股的规定,并宣布不再出台具体实施办法。6月24日,股市行情旋即发生井喷,反映出6千万股民对国有股减持恐慌性预期的如释重负。
   如同去年暂停减持一样,财政部和证监会发言人反复强调了国有股减持的方向是“政治正确”的。然而发言人旋即指出,国有股减持的特殊性和探索性,决定了“在相当长的时期内,难以制定出系统性的、市场广泛接受的国有股减持的实施方案”。
   为什么难以制定?其根源在于国有股减持问题上所累积起来的复杂性。国有企业一股独大的产权结构,是改革中深层次的结构性病灶,也是造成股市和上市公司诸多弊病的根源。当局在试图解决这一问题上的不断搁置和延期,伴随着中国资本市场和国企改革十几年的改革路程。应该说,对于存量的搁置甚至某种程度的回避,在一定程度上避免了过于激进的制度变迁,是今天资本市场和国企改革成果的一个有效的保障。但是问题在于,当这个一股独大的局面必须提出来企图得到解决的时候,一个充分多元化的利益格局已经壮大形成。在搁置的环境下生长并定型下来的各种利益,都具有充分的维护自己的正当性。国家利益、国企上市公司的利益、券商等市场中介组织的利益、证券投资者的利益,甚至政府各部委的利益等等,已经形成了一个生生不息的有机环境。国有股的不流通、控制权市场的不交易,都已成为投资者对于制度背景的中长期预期。股市的价格也充分反映了这种预期。所以任何从外部施加进来的强有力因素,尽管具有某种政治正确性,却都有可能使这一虽然问题重重但是有机循环的市场失去基本的正常运作,并将制度转换的成本不公平的分摊给股市上被套牢的几千万投资者。
   在另一方面,各种在促进增量的过程中产生的问题,又势必和国有股的减持捆绑在同一辆烈火战车上。例如国企的产权改革和现代企业制度的完善,银行和企业的债务问题、社会保障基金的缺口、劳动者失业与就业问题,甚至国有资产在竞争性市场上的逐步退出,等等。

   如此,国有股减持就越来越成为一个浓缩了中国20年渐进式改革方式下几乎所有重大积压问题的出口,成为一个必须毕其功于一役的问题。而决策者的智慧在于作出恰当的判断,究竟是不断的搁置和延期在累积解决这一问题的系统风险,因而需要速战速决?还是当增量还没有大到使存量不足为患的时候,解决这一问题的时机就还未成熟,行政力量推动下的减持就可能成为一场冒进?
   在今年2月召开的全国金融工作会议和全国证券工作会议上,均没有就国有股减持方案进行讨论,有香港媒体报道,中央政府显然已经决定将此难题留待下届政府,事实上,也就是留给中共十六大之后的新班子。
   政府一方面出于市场巨大震荡和舆论批评的压力,一方面考虑到在十六大之前营造稳定繁荣局面,断然停止通过证券市场进行国有股减持。我认为这一决策如果说并不具有足够的智慧,但也具备了足够的审慎和狡黠。有论者指出,一项重大举措遭到市场和社会的怀疑和反对,而被迫改弦更张,这在迄今为止的改革历史上是罕见的。有人说这是“政策市”的又一明证,我倒认为与其说是这是政策造市,不如说这是政策面对市场的投降。这一事件反映了一个多元利益格局的形成。反映出各种利益群体尽管还不能以公民的身份在市场以外发出利益伸张的声音,但已经开始以投资者的身份通过市场发出自我伸张的声音,并以用脚投票的和平方式,事实上剧烈的影响了制度的变迁。
   仅仅几年前,朱镕基还被称之为“经济沙皇”。但国有股减持方案在一年内的起落成败,反映出一个哈维尔所称的“后极权主义时代”的特性,首先体现在经济领域,尤其是一个相对开放的资本市场上。在这个意义上,我将国务院“从谏如流”的停止通过证券市场进行国有股减持,看作一个极其重要的“民主事件”。因为世俗的私人利益从来没有在其他场合、其他方式下能够明晃晃的表达自己的不满,能够明晃晃的拆政府的台。政府在某些既得利益集团的推动下,企图凭借行政性的力量,通过市价发行国有股来哄抢股市的价值。而老百姓通过市场给了这种不公正的公共政策以两败俱伤的沉痛打击。我们看到,这是一种事实上拆台、表明上却合法的举动。这种举动和影响力的可能性对于中国的未来极为重要,因为在目前,只有开放的证券市场在不断给私人利益带来这样的空间。以国有股减持为例,我们仍然不能随意在国内媒体上发表深入的批评意见,但我们的股民们却可以以退场的方式来表达强烈的反对,强烈到让整个证券市场长期低迷,让中央政府朝令夕改。这充分说明市场经济是最民主的经济,其发展也必然成为民主宪政最大的推动力。我们今天怎么样去打击和摧毁极权主义和国家主义的力量,真正最有效的战场并不是街头,而是市场。媒体没有为我们提供公然反对公共政策的空间,但市场却不断为我们对公共政策的反抗提供着最有效的武器和最合法的保障。
   我并非反对政治色彩的运动,但相对于任何政治诉求必然具有的组织思维和大一统的行为方式,我更加青睐于市场化的反抗,这一没有任何领袖、没有任何人可以彻底操控的进步路径。尽管国有股减持方案的出台和落幕,看上去仍然决定性的支配着股价的波动,然而背后的真相已经悄然发生了改变,在政策和行政力量与市场上的利益表达之间的博弈中,这一事件让我看到政府权力对经济领域和制度变迁的支配作用已经无可奈何的开始转攻为守。就算附带着迎接16大的意识形态任务,最多也算打了个攻守兼备。当局近年来在意识形态紧缩上还能不断吹响最后总攻的号角,但经济沙皇时代却势必一去不返。在我看来,这就是后极权主义必然的平庸剧情。
   因此获得的另一个启示,是由于市场博弈的推动力量,在重新等待国有股减持时机成熟的时间里,当局如果想要解决围绕庞大国有资产所遗留的难题。并不因这难题的解决给统治稳定带来较大的动荡,除了不断的把问题推迟之外,就必须加快改革政府决策和重大制度变迁的演进方式。放弃完全由高高在上的政府来制定一个企图使所有人和所有利益都能“多赢”的实施方案这样的国家主义的传统思路,而势必更多的依赖于市场机制,依赖于交易各方的参与和博弈,去找到一个适当的发现退出价格的机制。换句话说,由于传统的公共权力在多元利益格局下(公共权力本身也深深的介入在这一既有利益格局中),已经失去了一呼百应的支配整个经济生活的能力,所以公共权力如果不退场,或者说找不到一种让公共权力退场的方式,那么公共资产的和和气气的退场就根本无法实现,而必然将在开放的资本市场上遭遇后极权主义者无法封杀的如同义军一样的反抗力量。
   去年的国有股减持方案里还有一项不大为人重视的举措,是组建包括财政部、证监会、劳动保障部等6个部委共同组成的“部际联席会议”,共同负责国有股减持方案的执行。这个联席会议的制度安排,也说明了国有股减持这一问题所处于的多元利益格局,其中也涵盖了各个部委责权范围内的部门利益。这一在中国政府架构当中崭新的但也可能是临时的制度,开始突破了国务院国务会议的垂直决策框架,而体现出部委之间进行制度化博弈的特征。
   这种博弈的表现以减持国有股的名义为例来看,尽管国有股减持是一个高度复合的改革目标,但去年的减持方案却仅仅标明以“筹集社会保障资金”为目的。如果目标主要在此,那么几十个亿的社保资金和上万亿的市值流失相比,的确是因小失大。然而更重要的目的和诉求被掩盖在了“筹集社会保障资金”这一具有无比政治正确性并且可进可退的口号下。这显然是各部委妥协谈判的结果。而国务院这次宣布停止减持的理由之一,就是今年以来社会保障资金已经基本平衡。看来社保基金的筹集似乎只是一个短期的目标和利益需求。但两部委发言人宣布减持将可能采取将国有股份直接划拔给社会保障基金理事会的做法。这又说明筹集社保资金的目标依然是长期和重要的考虑。反正要放要杀,社会保障资金都只是一个并非最重要的幌子。但如果采取直接划拔国有股的方式,就真的仅仅只具有“筹集社会保障资金”的单一功能了,它丝毫不能有助于解决被捆绑在国有股问题上的其他更加紧要更加复杂的问题。
   去年10月,证监会绕过国务院、绕过“部际联席会议”而宣布暂停执行国务院暂行规定,也是一件颇值得玩味的事情。有人指出这不符合《立法法》的规定,在行政法上是一个十足的违法行政决定。这看法固然对,却囿于表象。让证监会出头喊停,这一滑头的做法和打着“筹集社会保障资金”的旗号减持国有股一样,都是当局留有充分余地的权谋。既说明中央政府对于面向市场的妥协心有不甘,放着一个卷土重来的机会。也说明了传统政治和宪政政治的一个极大差别,即传统的统治者不在乎程序,而精于权谋。
   然而,筹集社保资金这一在国有股减持中明确化的利益目标,和未明确化的产权结构改革和国有资产退出问题,都敌不过需要证券市场在中共16大在即这一特定时期政治稳定和欲望亢奋的需求,以及广大投资者直接利益的冲击。
   在国有股减持政策问题上,我们会看到比以前一切具体改革措施都复杂万倍的犬牙交错的博弈局面,比如几千万股民的切身利益,也可能在这种复杂局面下与共产党顺利渡过大规模权力分配的意识形态目标欢天喜地的“宁汉合流”。这令我们无法简单的给予一项具体措施以是非对错的认定。这既是国有股问题在中国政治经济乃至意识形态各层面所具有的特殊地位和所累积的诸多负担的表现,同时也是一个日渐多元化的社会在制度安排和公共选择上的必然趋势。一个多元利益格局的市场经济社会,和利益高度一元化的社会,在制度变迁上有一个重大的区别。前者的博弈首先发生在立法或政策制定的环节。后者的博弈则主要发生在执法或政策落实的环节。前者是用手投票,后者是用脚投票。前者是选举、辩论、游说和听证,后者则是敷衍、勾结、拆台和赖皮。
   而如果一个社会像90年代以来的中国这样,在民间甚至官方尤其是地方的官方,都已经形成了千万股合法的或者非法的私人利益在活蹦乱跳,而中央的党国体制依然极力维系意识形态的高度统一和制度变迁上的垂直集权,不要说政府与公民之间,就是中枢与地方之间都远远未将利益分化明明白白的公开化和制度化。事实上,就连一个省都缺乏足够的、合法的宪政途径去伸张和要求区域的利益,他们也只有“跑部”才能“钱进”。这就带来了一个集权主义者心目中的贬义词,所谓“上有政策,下有对策”。我则把“上有政策,下有对策”基本上看作是褒义的,因为这意味着一个社会从拆台式的执法博弈向着积极演进的宪政博弈进行转变的必然阶段。

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