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地方主义与法官独立


地方化与法官独立

   
   “司法地方化”是近年来学术及司法界频频提及的一个概念。人们往往将这个概念与民众深恶痛绝的行政对于司法的干扰及司法的地方保护主义倾向之间划上轻易的等号。从而生出司法系统垂直领导的呼声(要求法院院长引咎辞职的规定不过也是顺应这种要求的征兆),和强调司法是一种中央权力、地方法院是司法系统和国家中枢的派出机关的论调。
   “中央”在现代政治学中指涉中央行政部门。而地方是与中央相应、而非与国家相应的一对概念。司法权力的“中央性质”与“地方性质”,与地方法院是“国家司法机关”,之间并无冲突。我国宪法规定地方人民代表大会是地方的国家权力机关,各级地方法院的院长和审判员由地方人大选举或任命,“并对产生它的国家权力机关负责”(而不是对上级法院或中央政府负责)。这就明确界定了地方法院的性质并不是一个垂直的司法系统乃至国家中枢的派出机关。1982年宪法关于地方权力机关和地方司法机关的上述规定,是司法地方性质的依据。这个宪法体制在20年来的三次修宪中并没有被修正过。
   将区域司法机关的地方性质看作“地方保护主义”的源头,是一种意在维护和方便中枢垂直指挥系统、并在全局视角下对地方独立利益立场进行自上而下的牵制和否定的努力。如果说将区域司法权力理解为地方化的权力,就必然会导致地方政府的粗暴介入。以此逻辑,那么将司法权力的性质理解为一种来自中枢的权力,岂不是依旧必然导致中央政府及其部委对于司法的粗暴介入?

   而香港、澳门两个行政特区在宪政框架中享有司法的终审权,司法终审权意味着司法权力的“绝对的地方化”。我们在这两个地区又是否看到因为“司法的地方化”而招致了政府对于司法独立的粗暴干扰呢?
   由此可见“地方保护主义”和行政干扰盛行的原因,并不取决于司法权力是一种由中央统一行使、向中央和全国议会负责的,还是地方化的并向地方议会负责的国家权力。
   在我看来,恰恰是司法权力的地方特征而不是国家特征,才能真正有助于司法独立具体到法官个人的独立。法官由地方权力机关选举任命,并对后者负责。这种地方性质的司法权的授予和法官身份的合法性来源,正是法官个人可以独立于任何上级法院和上级政府、也有机会独立于任何法官和同级政府的宪政上的根据。这种宪政依据在现实中的场景,并不能得到国家政治和行政制度及其传统的强有力支持。这才是行政介入的一个深层次原因。而加强来自国家中枢的进一步的垂直化努力和对司法权力地方性质的剥夺,不但不能利于对此种传统的改良,反而在一个政治利益地方化和多元化的当代,暗中形成了对这一传统路径的强化。
   
   

从分公司到子公司

   
   改革开放是一个针对地方的放权让利的过程。地方所享有的宪法确定的地方立法、司法和行政权力在这一过程中得到较大的肯定和事实上的逐步积累。同时财政包干政策使得财富较多集中在地方,1994年分税体制后则带来财政的联邦化趋势,地方开始从一个毫无法律人格地位、也不被承认享有独立利益需求的“分公司”,开始向一个由中央“控股”的、拥有合法独立利益立场、也可以此与中央及其他区域进行合理利益博弈的“子公司”演变。加上全国市场经济体制的铺开和政府对于经济领域改革的主导作用,地方与地方之间的相互竞争也开始浮出海面。如果这一“子公司化”的地位和合理的独立利益不能得到宪政体制和制度变迁的支持,尤其不能得到来自中枢的认同。那么这种利益的博弈就必然会溢出体制之外,所谓上有政策,下有对策,从而促使地方动用一切当地资源(包括司法资源)进行灰色的甚至是非法的博弈。
   这是司法领域内出现地方保护主义倾向的另一个渊源。显然这一点也不是凭了对司法中央化的重新强调可以化解的。如果一个人的住房被拆迁,他必然努力要求最大化的补偿。地方与中枢及地方之间的各种利益冲突亦是如此,如果不是先验的站在中枢的立场上评判,那么两者的利益要求皆有其合理性。要求司法部门站在超越于地方之上的中枢视角来行使裁判权,这与地方行政干扰下的司法地方保护主义一样不足为训。司法权力此时需要的是一种仅仅对法律负责的中立与低调的姿态,并拒绝任何一方在名分和体制上的“拉拢”。
   更重要的是,区域政权相互间及与中枢之间的博弈必须逐步在宪政体制下得到某种制度化的安排,从而将这一错位的“战场”从司法领域最大程度的移开。
   
   

含混的单一制框架

   
   现代政治体制下,并没有地方权力绝对从属于中枢的单一制。
   辛亥之前帝制时代的政治架构,才是绝对单一的,即地方的一切长官(同时亦是法官)完全由中枢进行任命和委派。地方的行政和司法权力是一种不折不扣的中央权力,与当地社会及其民众间没有丝毫合法性的纽带。这是大一统君主制及其道统的一个核心。孙中山在辛亥时期提出了地方自治和建立美式联邦的思想,上世纪20年代地方自治思潮和联省自治运动一度风云交汇,对几千年君主集权造就的根深蒂固的的垂直政体传统产生了一定的降解作用,并为未来从地方到中枢的自下而上的现代权力脉络留下了伏笔。这一运动影响剧烈,中共在“二大”确立了“自由联邦制原则”和建立“中华联邦共和国”的革命思路,到《苏维埃共和国宪法大纲》和中共七大《论联合政府》的发表,地方自治和联邦构想一直作为时代主流思潮被中国共产党看作“新民主主义革命”的一个阶段目标。建国后我们实行了以代议制的全国人大为国家最高权力机构的社会主义宪法体制。作为从辛亥到1949年间地方自治成果的一个保留和影响,地方行政权力和司法权力从此不再完全从属于中枢,而形成了地方司法机关同时向同级权力机构和上级司法系统负责的混合体制。
   地方的“子公司化”,加上1984年民族区域自治制度和一国两制构想的初步实施,地方国家权力完全从属和来自于中央的授予,这样一种完全的单一制理念已不复存在。世界上也找不到一个实行代议制的单一制国家,不是以某种程度的地方自治为基础的。这是因为代议制是比单一制和联邦制的区分更为重要的一个前提。因为民意是从地方逐层过滤的,一个建立在民意代表投票表决之上的宪法体制,必然以地方权力的某种自洽性作为国家权力的一个合法性来源。如果不将单一政体与复合政体的区分放在这样一个前提下观照,就容易过分夸大单一制下地方司法权力对中枢的完全依附地位。
   而实现司法权力的中央化,必然通过将地方司法整合在一个垂直的司法体系中的步骤来完成,这对真正的法官独立是一种伤害而非促进。并势必加剧司法的行政化特征。地方不等于地方政府,就像国家的概念并不等于中央政府一方。将地方人大制度同样看作一种重要的权力合法性来源(包括司法权力的合法性来源),只有这样,才能正确认识司法地方化的两面性,从而理清出地方保护主义泛滥的真正原因。
   
   
   
   王怡/2002/3/11于包家巷

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