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国家赋税与中国的宪政转型——对刘晓庆税案的制度分析

国家的税收就是国家。
    ——柏克《法国革命反思录》
   自朱镕基公开批评富人不纳税,到亿万富姐刘晓庆的涉税案传闻不断,税收问题引发公众对于税负公平的议论,尤其是对目前个人所得税征收“杀贫济富”倾向的指责,使问题引向了对政府公共选择在利益分化格局中到底“屁股”坐在哪一边的质疑。在此意义上,刘晓庆案具有杀鸡给客看的效果,为当局道貌岸然下的失信争回了一次发球权。然而此次事件揭示出的并不止于此。在此文中,我试图将以此案为焦点的加强个税征管的运动,放在一个更加宏大的背景下进行观照。即国家税收尤其是个人所得税的征收,与宪政理论和中国的宪政转型之间的相生逻辑。以及在中国二十年的市场经验中,税收问题与党治政府日益陷入的两个危机之间的关系。

   一、
   经济学家奥尔森在解释政府的产生时,预先说明他的理论得益于对中国20世纪20年代军阀混战的理解①。我们在讨论军阀混战为什么没有向地方自治的联邦化发展而敌不过武力统一的倾向时,比较看重春秋大一统的文化路径以及千百年来所形成的全国现实利益格局在此路径下得到的整合。比如江南和东北在大一统格局中的“产粮区”地位,或者沿海城市近代以来形成的“出海口”和对西化政治文化资源近乎垄断的地位。这种定位是从功能主义角度对不同地区的客体化。这种地区间的功能互补并不像欧洲民族国家的形成时期那样是通过一个交易体制的扩展而得到整合的。因此欧洲各地区的独立或者统一,并不过分影响这种交易下的互补格局。但在中国,由于这种地区间的互补和相互依存从来不是依靠交易体制、而是依靠大一统的政治威权来维系的。因此武力统一在皇统灭绝但道统犹存②的彼时,首先是一种经济上的需求,尤其是对于赋税垄断权的需求。对于20世纪早期的中国军阀而言,继续借助于这一传统的整合方式,并通过武力谋求中枢的攫取者地位,就是比推动地区之间和全民之间契约化的整合方式更加直接(也很难否定是更加便宜)的一种选择。我们甚至可以看见,即便经过了20年的市场化和地方的诸侯化,这种方式直到今天依然是党治国家整合地区资源的主要方式,包括在财政上招之即来、挥之即去的转移支付的手段,而地区政府在这种财政威权面前依然缺乏足够的制度化的伸张渠道,多数时候也只有跑“部”才能“钱”进。
   然而,毕竟地方在市场体制下逐渐的主体化和整个交易体制的形成,使得意识形态下的政治威权至少在经济上的意义已经被削弱了,换言之,假设今天一旦失去中央,那么除了极少数省份外(如西藏),一个纯市场的交易体制已经足以维系和支撑各地区之间良性的功能互补,而不需要依靠战争和大一统的政治威权才能粘合。
   也就是说如果市场足够强大,对政治集权的需求就会降低。借用科斯对企业的定义(因为集权化的政府也类似于集权化的企业),可以说政府及其威权是对于市场的替代。而政府存在的理由则是政府通过垄断税赋进行公共管理的成本,通常要低于社会成员在完全市场化之下从事公共事务的交易成本。这是对政府的一种社会契约论之外的科斯式的解释。而一旦政府的公共管理成本开始等于它所节约下的交易成本,那么政府的继续扩张(首先是赋税的扩张)在经济上就是不必要和无效率的。
   奥尔森的解释也是社会契约论之外的,但他不是从权威与市场的替代关系入手,而是考察了“流寇”与“坐寇”的区别。政府的出现就是一个从“流寇”到“坐寇”的过程。但这个过程不是出自于社会契约,而是出自于无政府状态下各个“匪帮首领”的自利动机。因为“流寇”随机扫荡式的掠夺(税收或者保护费)会使人们倾向于接受“坐寇”定期和稳定的税收。由于长期驻守明白了不能“涸泽而鱼”的道理,也使“坐寇”的贪厌有所节制。所以明智而自利的“流寇”们会在“看不见的手”的引导下逐渐稳定下来,通过战争“选举”一个王出来,从而垄断对一个地区的掠夺权。
   经济学仅仅只能揭示出存在的合理根源。但还缺乏一个名份上的说明。言之无文,行而不远。缺乏名分的支撑就无法在“寇”与“王”以及“税收”与“保护费”之间进行合法性的评价。究竟在什么名分下,“寇”与“王”、“税收”与“保护费”之间才能清楚的划开呢?从理论与经验看,人类迄今为止的文明资源,这样的关于统治者和收敛者的名分只有两大类。一类是“奉天承运”式的神学或伪神学的名分③,以一个先验性的理由作答并因此而拒绝了质疑。这在启蒙运动前是主流,在这之后则是日渐干涸的支流。它的现代形式则是将先验性伪装在科学真理和历史目的论之下的共产主义意识形态。在此名分下构建的国家必然具有某种神圣性,这种施加在国家和政府身上的神圣性,不是对于暴力的更正,而是对暴力的美化。这种神圣性是此类政权下向社会成员进行强制征收和“圈钱运动”的最主要依据。
   另一类则是宪政主义。宪政的政治理论不外乎各种社会契约论,它将政府的“圈钱”的权力看作是最重要的一种权力,并将此种权力的合法性放在公民的“同意”之上。如柏克所说,“国家的税收就是国家”,政府的一切权力无不是来自于赋税并从属于赋税的。因此宪政对于政府的限制首先应当体现在对政府征收赋税和使用赋税的限制上。
   而为什么政府从公民手中拿走财产是需要公民同意的?陳端洪在“宪政与财产权”课题的研究中指出,“有一個簡單的事實擺在我們面前,所有的憲政國家都是私有制”④。原因很简单,仅仅因为财产是私有的所以才需要财产所有人的同意。民主制度从本质上就是私有产权制度。没有财产私有,政府对财产的处分就根本不需要征求非财产主体的同意。就像如果新娘没有人身自由,同不同意结婚的问题就问她的父母,而和她本人没有关系。这里面有一个很基本的逻辑,政府并不是在产权未确定的情形下而和公民约定一个分配的比例,这样的话叫做“分赃”。政府是在产权确定的情形下从属于公民的私有财产中拿走一部分,这才叫“赋税”。所以国家税收的前提也就是民主宪政制度的必然前提,即财产私有制。
   在政府关于“依法纳税”的宣传中,这一点是被忽略的。我们从不强调纳税与民主制度之间的关系。因为我们的国家税收不是建立在上述第二种宪政主义的名分之上,而是持续建立在第一种意识形态的先验性威权之上的。随手举一个例子,就在刘晓庆案的报道中,记者采访一些文艺界明星谈对纳税的看法时,一位大明星就这样说:依法纳税天经地义,因为该交的钱本身就不属于你,那是国家的钱。不交税就等于是偷国家的钱(大意)。
   应该说这位明星的话代表了一部分在纳税上“觉悟”较高的民众的想法。但从宪政主义的角度看,这恰恰倒是觉悟挺低的。因为这种看法本质上即我所说的还是把收税当作了“分赃”。认为国家坐地收钱那是自古以来天经地义的,跟开赌场的老板抽份子是一个道理,这就把现代民主制度下的赋税合法性给排开了。
   台湾民法学家郑玉波将“罪刑法定主义(法无明文不为罪)”与“税收法定主义(无承诺不课税、法无明文不征税)”视为现代法制的两大枢纽⑤。这意思是现代法治社会下的国家,建立在人身自由与私有制的基础上。大陆任何一本财税法律读本和教科书,开宗明义都要讲“税收法定”原则。但却不明白亦不阐述这个税收法定原则的本质就是私有财产权制度,不明白确立私有财产制度以及在此基础上确立国家对私有财产的征用制度(赋税的本质就是对私财的征用),正是现代法治国家和宪政民主的起源。
   赋税的合法性问题是现代宪政国家和代议民主制度萌生的一个起点。在对东南亚各国民族独立运动的考察中,詹姆斯.C.斯科特指出,对于民众而言,“独立的主要意义就是终结赋税”(我们可以想起“闯王来了不纳粮”的民谣)。斯科特引用另一位学者的研究说,“在16到19世纪欧洲国家立国期间,赋税是引发大规模起义的唯一至为突出的问题”⑥。 近代英国、法国和美国三大革命,都是由于国王滥征赋税而引发的,通过革命从而实现了从第一种赋税的名分(先验性的神圣统治)向第二种赋税的名分(宪政主义和私有制)的伟大转型。
   在私有制下,因为征税是需要老百姓同意的,再加上技术上的原因,征税通常都很难。难到国王不得不开议会来谈判。1214年9月,英王约翰开征盾牌钱,导致贵族的拒绝和军事反叛。第二年6月,约翰王和贵族代表签下限制王权的著名的《自由大宪章》,确立了征税必经被征者同意的税收法定原则,也一举开创了英国君主立宪的宪政开篇。达尔曾指出,代议制政府的渊源“可追溯到英国和瑞典国王以及贵族们为了解决国家重要问题如税收、战争、王位继承等所召集的议事会议”。只有在民主制度和私有制下,赋税才是现代意义上的赋税,而不是保护费。而“寇”也才终于成为真正的“王”,而不是“勒索者”(詹姆斯.C.斯科特批评殖民政府语)或“劫机犯”(余英时批评共产党语)。
   二、
   90年代后期以来,中国政府尤其是中央政府日益陷入财政危机,这种危机在本质上反映了党治国家在市场导向下,其传统统治方式的衰微和嬗变。财政危机与更深层次的统治合法性危机紧密相关。在务虚的一面,共产党高层企图通过“三个代表”的意识形态重建来延续政治威权的合道性。在务实的一面则有两个值得关注的走向,一是法律上的名义税率与实际税收(尤其是个人所得税)之间的巨大空白使得加强税收征管成为化解财政危机的一条理直气壮的捷径,二则是公开呼吁资本家入党,这和梁山泊快破产了就逼卢俊义上山是一个道理。也和自由大宪章之前的英国比较类似。大致从亨利一世开始,因为王室的世袭岁入日渐入不敷出,而对赋税的依赖开始加强。亨利一世采取了许多拉拢世俗贵族的做法,加官晋爵,擢新保旧,企图在不改变统治方式、不放弃赋税垄断权的旧框架内维持压倒一切的稳定⑦。但问题始终要到《自由大宪章》确立“无代议士不纳税”原则的约翰王时代,才最终找到化解的渠道。
   海外有人从朱镕基与江泽民关于16大权力平衡的角度来解读刘晓庆案。说江泽民放弃工农,转而企图与民营资本家建立“神圣同盟”,而朱则借刘案打击这一同盟(严格说是打击江从去年七一到今年5.31发出的结盟要约)⑧。在我看来,这种解读方式过分拘泥于对现实政治纠葛的津津乐道,未将税收问题放入二十年来市场转型与传统统治方式之间巨大的断裂当中予以衡量。事实上,即便从评论者的视角看,刘案的效果恐怕也并非就是对“全民党”倾向的拆台,显示出共产党当局有不同的声音。反倒可能恰恰是“逼卢俊义上山”的一出经典剧情。既然“国王”开始向“贵族”讨债,而民主化的制度博弈又没有打开大门的迹象,那么资本家阶层的“入党”就是充满必要性和紧迫性的自我伸张和自我保护的手筋。

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