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让农民成为农民:土地私有化与永佃权

   近年来农村土地征用引发的问题在农民负担之外,成为另一个日益严重的农村社会的不稳定隐患。引用国土资源部7月份发布的《关于切实维护被征地农民合法权益的通知》中的表述:“一些地方征地工作存在补偿低、费用不到位、安置不落实等问题,损害了被征地农民的利益。由此引发群众上访、集体上访的情况时有发生,影响了社会稳定”。如果说农民是城乡格局中的弱势群体,那么因土地征用而失去土地、职业和未来一切生活保障,做不成农民了却又未能被城市接纳的无地者,就是在城乡二元格局中失去立锥之地的的最弱势人群。国土资源部的这个通知要求加强“审查、跟踪检查、严厉查处”等工作环节,以维护被征地农民的合法权益。
   土地征用问题是复杂的三农问题的具体表现。最集中的焦点在补偿和安置上。而补偿和安置又因为农村集体土地的财产权问题而联系在了一起。以安置为例,以正常的市场逻辑来看,社会对农业土地的征用需求大致上应当与经济增长水平相当,而就业机会的增加也应当是和经济增长相当的,同时被征用的土地开发亦会刺激出大致相当的就业机会。然而现实却出现了越来越明显的征用地农民安置难问题。据温铁军等人的相关研究,80年代平均每一份土地被征用,能带动1.2份农业人口转移,而整个90年代这个比例已降到0.8。如果问,究竟是什么样的利益驱动促使了在就业压力不断增大的情况下,土地征用的需求却超越经济增长速度不断的高涨?答案就在土地集体产权制下的征用与补偿机制上。
   同样以正常的市场逻辑看,土地的价格应该反映出土地目前利用方式的机会成本。如果农业用地被征用后存在巨大的增值,这一增值必然将在交易的博弈之中由土地权人和买方所分享。然而事实上,在目前的土地征用方式下这个改变土地利用方式的一级市场其买方(征用方)被政府彻底垄断,其卖方(被征用者)则由农村集体经济组织出面充当。周其仁分析了在后者情况下“崽卖爷田不心疼”的根源。我这里则集中在对前一种垄断下的分析。农村集体组织的土地以“补偿金”而非价款的形式被廉价“收购”,然而转手以十数倍的价格批给开发商。换言之就是“征用”彻底替代了交易,政府和开发商均分了改变土地利用方式带来的增值。这么做的代价并不仅仅造成了《通知》所提到的对于农民和农村集体经济组织的不公正。除此之外,由于征用土地的成本实在过于偏低,不能准确的反映市场的机会成本,因此造成了政府大兴土木和开发商盲目开发等土地征用需求不正常的高扬,因为价格因素而使征用农业用地的增长速度远远超出了经济增长和就业增长的速度。这就是为什么都市的郊区到处都可以看见荒芜的开发区和失业农民的一个重要原因。
   征用是现代国家以非市场的方式取得非公有财产的强制性途径。西方国家的宪政体制下一般也有关于征用及其合理补偿的规定。但这一途径应当是市场体制的一个例外,通常是出于重大的公共利益目的才偶尔为之。我国《土地管理法》第2条也是这样规定的,“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”。但事实上这一条款却被违背了,征用机制在现实中被无限扩大,从而造成了今天一切商业性的利用都先通过征用来运作的局面。但这甚至也不能说是对法律的违背,因为《土地管理法》根本就没有规定如果用地是出于“非公共利益的需要”,便可以自由交易的形式而不通过“征用”的行政手段去取得土地。事实上,农村集体组织的土地即便是用于商业开发,在目前也只能通过“征用”转让给国家。对农业土地的一切商业开发全部通过“征用”这一行政化的手段进行,这是造成“补偿低、费用不到位、安置不落实”等土地征用问题的根源所在,也是完全抛弃市场体制的恶劣后果。尽管很多人谈论弱势群体时都在批评市场,但事实上今天社会上很多造成对弱势群体不公平的地方,如这里的土地征用问题,恰恰都是不要市场的代价。尽管对财产的征用必须有“合理补偿”,法律也规定了合理补偿的标准。但由于征用的强制性而使被征用方失去了正常交易下的平等地位和契约自由,因此补偿价通常会偏低。这也是之所以强调“征用”必须出于公共利益的原因。如果说出于公共利益而强行征地是可以接受的,那么将一切商业投资行为都纳入“征用”制度,并通过这个制度牺牲农民和农村集体组织的利益而去为商业投资降低成本,就是无论如何也没有丝毫必要和合理性的。
   目前以征用全面替代交易之所以可以顺理成章,一个关键就在于农村土地财产权的软化和不稳定状态。那一头政府随意征用和侵占农村土地,随意确定和拖欠补偿费用。这一头村委会随意侵占和挪用土地补偿金,随意借出和变更土地承包合同,包括各省市以各种方式随意将土地征用的审批权变相的下放给市县。这一切的根源之一都在于另一造的产权主体地位的模糊。对土地最关心的是承包土地并付出辛勤劳动的农民,但名义上的产权主体却是村委会和乡政府。所以近年来学术界提出了许多关于土地私有化的主张,认为土地私有化是解决农业和土地问题的方向之一,但完全的私有在分散化的农业格局、高债务的农业经济和土地对农民承担着基本保障功能的现实中,亦存在诸多的问题。其中我认为比较重要的有两点。一点是李昌平在对土地私有化质疑时提出的,他说农村集体经济组织现在有几千亿的债务,私有化就等于债务的私有化,其实质是在进一步剥夺农民。换句话说,如果可以把农村集体经济组织整体上当作一个法人,那么私有化要对农民有利就必须是先破产后分家。破产把团体所有权和团体债务都破掉,然后再回到1956年前,确立耕者有其田的土地所有权私有。但另一点则是面对迅速的城市化进程和入世之后农业面临的全球化市场压力,集体(或换一个词叫做农村的财团法人)的存在是仍然必要的,现实看起来没有给中国由土地私有到宪政转型(杨小凯,1999)这一条路的机会。

   那么有没有一条路是既能得到“私有制”下清晰的个人产权,使农民在土地征用及农业生产当中成为真正独立的财产主体。又能保持团体产权的存在,这种团体的继续存在面对市场时有集合的力量,面对债务时有出面挨打的好处,面对主流意识形态也有过得去的交代。我认为同时实现这三点的最为稳健的做法,就是推动农民土地承包权的永佃化或者说物权化。
   
   穆勒在谈及自耕农制度时说,“不以事实上的永佃权或某种许诺为前提”,就不会有勤劳和效率,也不会有真正的市场。永佃权,即支付佃租永久性在他人土地上為耕作或牧畜的权利。永佃权是大陆物权法理论中一种典型的物权形式。是物权还是债权,这是永佃权和承包权最重要的区别。土地管理法规定土地承包合同的有效期为30年。根据物权理论,带有期限的承包合同关系,其实质就是租赁关系。承租方的权利是经由合同确立的普通债权,而非一锤定音的物权。无论政府怎样重申承包合同不能随意更改,但合同本来就是可以改的,在现代合同制度下合同可以改的机会越来越多。而随意与否的标准则有较大的弹性。这个区别不仅在法律意义上,同时在实施与维护过程中也有明显的不同。承包制下,政府、农村集体组织、开发商,包括农民自己,都不会认为土地是属于承包农民的。土地征用的对象也是农村经济组织而非农民个人,因为一个很简单的物权大于债权的道理,租赁关系并不会构成对所有权的处分限制。所以在法律上农村集体经济组织得到的土地征用补偿除了青苗补偿费必须分给农民(因为这是承包合同不能继续执行而给承包人带来的直接损失),其他的补偿是属于集体所有的,法规还明确了这些款项是不应该随便分给农民的。而土地使用的权利一旦永佃化了,则因为使用权的永久性让渡而限制了所有权人对土地的处分权。征用与否就将征求农民本人的意见。农民就像城市居民一样,天经地义的成为了土地征用时的谈判方。和私有化的效果一样,同样避免了“崽卖爷田”的问题。在此基础上,还可以建立起有限度的永佃权流转市场,促成农业土地资源的优化配置。
   根据《全国土地利用总体规划纲要》,从1997年到2010年,全国计划安排非农建设占用耕地2950万亩,其中90%以上为集体土地。据测算,将有近2000万被征地农民需要安置。这一数字在低价补偿的征用制下只会攀升而不会收敛。最近在土地征用补偿上,各地也有一些可贵的尝试。如四川某地今年5月召开了首次土地征用补偿听证会,但如果不改革土地征用制度本身,而以听证会的形式来确定原本可以交易手段来确定的价格,难免还是舍近求远的。值得注意的是国土资源部在上海青浦等地开始的土地征用改革试点,尝试以土地使用权入股,农村经济组织与开发商分享土地收益,开始打破了大一统的土地征用体制,开始引入市场的力量,并从而解决失业农民的长期保障问题。但青浦的这一尝试是在政府的牵头和头啖汤的利益诱惑下完成的,而交易的效率要取决于对交易双方的产权界定,如果农村土地财产权依然在模糊的集体所有权和脆弱的农民承包权之间摇摆不定,那么这一市场化尝试的推广是否一定会切实维护农民的利益,还是值得怀疑。我认为,一方面推动农民对土地权益的永佃化,使其上升为典型的物权。另一方面推动土地征用的市场化,探索以公平、公开、公正的方式厘定补偿价格和分享增值收益的市场化机制。除少数确为重大的公共利益需要用地外,在政府宏观监控下适当开放农村集体土地使用权的出让市场。让政府成为这一市场上撮合监督的中介者,而不是牟取暴利的中间商。那么“切实维护被征地农民合法权益”的目标才有希望实现,对于社会的制度变迁也不无裨益。
   
   
   2002-07-19
   
   2002-08-15修改

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