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王怡文集
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·中国离文官制度还有多远
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中国离文官制度还有多远

   文官制度的实质是行政中立,而中立的实质就是党政分开。

   年头年尾,《国家公务员法》终于提交全国人大首次审议。社会的热烈关注是有理由的,因为这部法直接涉及的是500万公务员、间接涉及的却是全体13亿公民的福利。而借助公务员制度的推进,人们曾经熟悉的“党政分开”或“政治体制改革”等政治性吁求,也似乎能看到一种技术性的、法治化的路径。

   近年来有学者呼吁制度转型应当“以行政吸纳政治”。这一渐进和低调的思路无疑富有价值。如这部易稿了13次的公务员法(草案),表面上看围绕它的争论在行政法领域,事实上都是宪政问题。这些年国家提倡法治,给行政制度的改革带来了极大的压力和成效。在这种非政治性的压力下,如果当真顺藤摸瓜的渐进,就会造就“行政吸纳政治”的局面,为未来更广泛的制度转型奠定稳当的“治道”平台,积累公共管理和公众心理对于制度变迁的承受力。

   以文官(公务员)制度为例,这是英国及现代各国宪政制度的根基之一。观察后进国家的转型,会发现在缺乏成熟的文官制度的国家,几乎都曾导致民主化的失败或反复。如果政府和民众都能心平气和,“我们离宪政民主还有多远”的焦虑,就可以分解为一系列的技术性命题,譬如“我们离文官制度还有多远”?一套成熟的文官制度立法,可以把一些看似遥远的宪政问题,拉到离我们比较近的位置,使其更有可能、更有压力、也更有希望得到厘清。

   如在“党管”(干部)和“民选”的新老路径之间何去何从,这是过于宏大的难题。但在目前“政务官”(我们的说法是领导干部)与“事务官”一锅粥的情形下,对二者的不加区分,至少在技术上会导致两种令人头痛的麻烦。

   一是升迁问题,因为缺乏民选平台和一个职业的政务官候选人集团,“领导干部”从哪里来?只能从事务官层层晋升而来。这次公务员法草案在普通公务员的晋升和待遇上,用了很多思路,注重打破“官本位”模式。但这里有两个误解,第一,我们反对的是社会化的“官本位”,但政府里面某种“官本位”即科层化是天经地义的。关键是这个“本位”从何而来?由谁而授?第二,总理最初也是科员。这个政务官的产生模式,恰恰正是“官本位”及其腐败的根源。没有政务官,就意味著全国只有最大的公务员,而没有最小的政治家。就像如果缺了经理市场,我们就说企业里只有领导,而没有企业家。

   很多人谈及文官制度,都津津乐道于文官的考试或考核制度。但文官制度的灵魂在于“常任”。政务官是非常任的,它取决于君主意志、政党竞选、政治波动或民意的反复。所以文官制度首先要把政务官和事务官分开,不让政务官的流动性和党派、山头性质影响行政体系的稳定和延续。而“常任”的灵魂又在于“中立”。当整个行政制度在政治上保持一种中立,也就是保持技术性和专业化的姿态,不受制于任何领袖、君王、党派和集团的变迁,换句话说就是最大程度的克服“一朝天子一朝臣”。这样整个国家制度才能具有一种类似于现代公司一样的永续性。 很多人也强调在选举制度的改革中,让政务官受制于民意的重要性。但另一面,也需要指出文官制度的中立价值,还体现为对民意的回绝。事务官的一整套任职、考核和升迁制度,意味著政府的内部运作不受民意的干扰。人民可以用脚投票,罢免、弹劾一个省长、市长或让他们落选。但人民不能罢免一个政府办事员。一个社会可以在民意浪潮中更换国家领导人。但无论发生如何天翻地覆的政治变革,人民都不能因此把一个办事员直接给换了。

   中立的行政制度才是服务于一切人的制度,也是最安全、最有能力的制度。在英国光荣革命后,议会把大多数政府职位的任命权从国王那?堮章L来,建立了常任文官制度。这些被议会拿过来的职位,就不再是君主的“私臣”,而成了人民的“公仆”。美国在19世纪一度实行“政党分肥”制,行政职务由获胜的政党把持。这也使行政职位成为一党之“私臣”,导致了类似我们的官本位腐败。后来才建立与政党政治脱钩的文官制度。日本则在二战后完成这种转变,它的宪法说“公务员为全体国民之服务者, 并非部分国民之服务者”。因此文官制度的实质是行政中立,而中立的实质就是党政分开。

   顺著这个思路还会发现更多的宪政技术问题,如草案规定公务员不能担任有报酬的兼职。这是在经济利益上保持公务员的中立,但无报酬的兼职呢,譬如政府官员出任人大代表,显然也是违背行政中立原则的。再如老百姓长期流行的说法,“不入党的人升不了官”。在国家公务员制度中,非党员的公民能否在公务员报考、考核、晋升、待遇等环节,享受与党员公民平等的宪法权利。这也是对我们建设中的文官制度的一个考验。

   二是年龄问题。在目前公务员制度下,不但升迁混同,而且事务官的退休年龄也被迫混同为政务官的政治寿命。这产生两个技术问题,第一,在普通公务员那?堙A女性退休年龄体现一种优渥。但在政务官那?堙A女性领导的政治寿命和升迁机会被迫缩短,导致性别不平等。第二,在非民选制度下,年龄逐步演化为各级领导人一种硬性的升迁和荣退限制,形成一系列政治与人事的习惯法。如推广领导干部年轻化,各行政级别都有相应的年龄制约,这也是官本位模式的一个产物。在政务官的升迁和选拨上造成年龄段的不公平,被迫以年龄划线,以“政治的正确”牺牲政治的智能。

   草案还有很多新措施,都触及到更深入的宪政问题。如政务官的“引咎辞职”写入法律被媒体普遍视为一个亮点。但“引咎辞职”显然是民选制度下的玩法,是在不构成法律责任的前提下,一种舆论压力下的政治性的责任承担方式。是否选择辞职,仅仅和官员对自己政治前途的掂量有关。但如果官员在法律上负有责任,就该撤职。如果在法律上不构成责任,而用法律手段强迫官员承担政治或道义责任,这本身就是非法治的,对法律和行政都是一种伤害。“必须自愿辞职”,这是自相矛盾的措词。混淆政务官和事务官的必然结果,就是混淆政治责任和法律责任。

   再如草案将政党机关人员纳入公务员的范围。表面上看似乎是“党政合一”的趋势,事实上也会在技术上勾连出一系列宪政课题。草案的表述是所有“由国家财政负担工资福利的机关”,这就使执政党与国家财政的关系得以凸现。并使执政党的财政问题进入国家行政预算和人大审议的视域。同时,一旦政党工作人员纳入公务员系统,党的内部组织人事制度,就会与国家的文官制度、选举制度发生更多的碰撞和融合,让更多的问题以技术性的方式呈现在我们面前,获得心平气和的讨论和解决机会。

   因此在目前,奢望这部公务员法的完美性,不如希望这部法律的前瞻性和开放性,希望它具有足够的徐徐前进的制度张力。

   2005-1-6

   ——人与人权(2/2/2005 4:16)

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