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司法改革动力、困局与期待

   
   
   1990年代中期,为了回应市场经济对法制的需求以及日益觉醒的公民权利意识,国家把依法治国的作为基本方略,并明确提出了推进司法改革的任务。
   1999年10月,最高人民法院公布《人民法院五年改革纲要》,为法院的司法改革描绘了蓝图。
   2004年3月10日,肖扬在向全国人大所作的最高人民法院工作报告中提到,2003年是实施第一个人民法院五年改革纲要的最后一年,他认为“纲要”确定的39项改革任务基本完成。

   我们看到,几年以来,一系列司法改革的措施纷纷出台,给司法界带来不少新气象:
   1999年3月,最高法院公布《关于严格执行公开审判制度的若干规定》,明确指出,除法律规定不公开审理的案件外,其他案件一律公开进行。
    1999年8月,高法开始推行审判流程管理改革,以实现立审、审执和审监“三个分立”。
    2000年8月,最高法院公布了《人民法院审判长选任办法》,强化合议庭的职能,规定除了重大、复杂、疑难案件提交审判委员会讨论外,其他案件由合议庭自行解决。
   2001年5月1日起,全国法院审判人员陆续换上新式法官袍。
   2001年12月和2002年7月最高人民法院分别公布《关于民事诉讼证据的若干规定》和《关于行政诉讼证据若干问题的规定》,对证据制度进行了一系列的改革。
    2002年1月,修订后的《法官法》强调以明显的司法属性特征来管理司法人员,提升了法官的职业标准,正式确立了国家统一司法考试制度。
   2002年3月30日,36万余人参加了全国统一的司法考试。
   2003年,朱镕基在政府工作报告中提到,逐步完善政法经费保障机制,努力为政法系统开展工作提供必要条件。
   2003年,最高法院开展“公正与效率”司法大检查,清理刑事超期羁押案件和民事行政超审限案件,同时探索法院人事改革,完善分类管理制度,实现了书记员单独序列管理。
   
   在一些细节上,我们也看到中国司法的实实在在的进步;无论是理念上的、形式上的还是制度上的。比如变制服为法袍,表示我们对司法有了更深的认识,司法机关不再是政权的“刀把子”,而是一个具有中立性、权威性和专业性的裁判机关。比如律师资格考试改为国家统一司法考试制度,对法律职业者素质的提升、法律共同体的形成以及司法排除外力的不正当干扰,都将起到深远的影响;尤其是法官职业门槛的提高,增强了法官的荣誉感,也为司法独立创造了条件。这次最高法院向全国人大的工作报告,“由往年主要报告全国法院的工作,转变为主要报告最高人民法院自身工作”,这也反映出对司法认知的进步:上下级法院之间是相对独立的,而不是行政机关上下级那样的领导与被领导的关系。
   司法改革的动力在哪里?主要是,脱胎于计划经济时代的司法制度存在着诸多的弊端,它无法适应市场经济规律对法制环境的要求,无法适应中国加入WTO、在经济上融入国际大家庭的需要,无法适应中国公民维护自己权利的需求和对公正司法的期待;同时,政治体制的改革的复杂性和艰难性也把司法改革推到了前台。
   那么现行司法体制的局限性主要在哪里?大致有三个方面:一个是司法不独立。“公正与效率”是司法改革的主题;而司法公正源于司法独立。我国宪法规定:法院独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但在实践中法院经常受到各种不正当的干涉,尤其是某些握有公权力的人对审判工作施加了不必要的影响;进一步,司法的内在规律要求法官独立,而不仅仅是法院独立,而在实践中法院内部的审判委员会、院长、庭长等对具体案件仍有重要的影响,违背了直接原则和言辞原则等审判规律。二是司法的行政化和地方化,司法活动有着浓厚的行政色彩。比如,法院设置与行政区划重合,对司法人员确定行政级别,按行政决策模式裁决司法案件,司法经费调拨由同级政府财政预算划定,等等;这使地方保护主义和行政干涉司法成为影响司法公正的重要因素之一。三是司法人员的非专业化。司法队伍里有正式法律本科学历的比例很低,而非法律专业人员比例过大。低水平的法官队伍、加上司法的行政化、地方化和附庸化,大大影响了司法公正。
   司法体制的这些局限成为改革的动力,也成为改革的重心:我们已经看到,司法改革在上述这些方面所作的努力,多少取得了一些成绩。法官队伍的专业水平有了提高,审判有了一定的公开性和透明性,人大监督和舆论监督有了明显的进步,“审者不判、判者不审”的现象有了改善,立审分立、审执分立和审监分立更符合司法运行的规律。
   不过,从很多方面看来,司法改革似乎进入了某种困境。公众对司法腐败现象的怨气不减;法官素质导致的审判水平低下和司法效率不高;去年持续的上访洪峰对社会稳定形成了巨大压力、上访者的生活蒙了巨大阴影;从某些舆论关注的案件来看,民众对司法机关的不信任已经达到了一个相当严重和普遍的程度,比如“宝马撞人案”。无论是学者还是公众,都期待着司法改革能够获得体制性突破。
   尽管改革有了一些令人振奋的迹象,为什么了又陷入了困局?从已有的改革成果上看,大都是法院体系内部的一些改善,比如强化合议庭职能、书记员单列、完善证据规则、加强裁判文书的说理性,等等。而真正能够保证司法公正的制度——司法独立——却没有实质性的进展。而司法改革的这种困局又是这种司法改革模式从一开始就注定了的。
   从价值追求上,司法的最高目标的公正。而从制度安排的角度,司法改革的最高目标是司法独立。司法就是裁判,而裁判必须中立:假如一个足球裁判的职位、工资掌握在参赛一方手里,他就不可能做到不偏不倚。同时,司法职业有很强的专业色彩,柯克大法官在和詹姆士一世的经典对话中说:“法律乃一门艺术,一个人只有经过长期的学习和实践,才能获得对它的认知。”一般行政官员、社会公众不了解司法实践的规律,行政官员必须避免对审判工作的影响,就像他们必须避免对做手术的医生发号施令一样。
   不过,司法制度又是政治制度的一个环节,任何司法制度都不是孤立地起作用的,而是在特定的权力结构和制度网络中运行。在转型时期的中国,作为政治体制改革的一部分,正在进行的司法改革无疑具有深远意义;不过,没有相关政治体制的配套改革,司法体制自身的变革无法走得更远。最高法院的改革措施力量再大,也不大可能达到司法独立的最终目标。因为司法独立涉及到法院与检察院、与政府、与人大、与政法委的关系,必须有通盘的考虑、坚定的决心和多方的支持。比如很多学者建议改变目前司法辖区与行政辖区的重合现象以摆脱地方保护主义,这显然不是各家单干就能够完成的。我们相信,只要为制度变迁创造一个良好的互动环境,就能够发挥每个个体的智慧,就可以使司法改革更加深入并推动制度网络的良性变迁。
   这次全国人大把国家尊重和保障人权写进宪法,是法治进程的一个不小的进步。人们更加期待的是,宪法所承认的人权精神能够在具体的司法实践中得到保护。民间维权的浪潮和中央改革的决心,都在对司法改革充满期待:只有一个独立的、中立的、人性化的司法体制,才能够使人权不仅仅写在纸面上,而且写在中国人实实在在的生活之中。“司法是社会正义的最后一道防线”——为了正义,司法需要改革;同样为了正义,需要改革的不仅仅是司法。

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