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并税式改革与“黄宗羲定律”

又名《“农民减负”要防止“黄宗羲定律”的陷阱》

   近年来“农民负担”问题日益成为决策层、理论界和社会大众关注的对像。而“减负”年年讲,“负担”逐年增,已成为我国经济繁荣中抢眼的暗点之一。为此人们从纯财政角度提出并实践了许多对策,如绝对量控制、负担率控制、发放负担卡、压缩财政开支等等,而“并税除费”的征收方式改革则似乎是人们讲得最多的,一些论者还称之为治本之策。

   我是赞成在一定条件下“并税除费”的,因为当前“税轻费重”之弊的确十分突出。但应当强调的是:“并税除费”如无其它改革配合,它的效果不能期望太高,甚至在某种制度环境下它的中长期效果可能是适得其反的。在这方面,我国历史上的教训不少,财政史上所谓的“黄宗羲定律”就很发人深省。

   被称为中国“启蒙思想家”的明清之际大儒黄宗羲,在那个锦衣卫、东西厂的特务政治和“清歌漏舟之中,痛饮焚屋之内”的痞子世风葬送了明王朝、儒生们的抗清也已完全失败后,痛定思痛,不仅对明王朝而且对整个传统体制都进行了深刻反思。他以“天下为公”的儒家信条为武器,不仅对专制君主制,而且对秦以来两千年间的“法制”、政治上的内外朝之制、科举选官及胥吏之制、军事上的兵志与方镇之制、经济上的土地制度与赋役制度、以及后宫宦官制度、学校制度等,都进行了系统的评论。其中,他批判一条鞭法而要求恢复赋役分征,似乎显得颇为“保守”。但只要我们不抱有越晚近的东西越“进步”的先入之见,就应当承认他的批判是极有洞见的,而且他的评论实际上远远超出一条鞭法本身,对传统帝国千年以来“农民负担问题”及其解决方法的根本缺陷,也堪称认识深刻。他的这些话对我们今天面临的同类问题,也不无启示意义。

   包括一条鞭法在内的历代“并税式改革”,连同“易知由单”这样的配套措施,在中国历史上都是屡屡出现。由于我国传统赋役历来就有“明税轻、暗税重、横征杂派无底洞”的弊病,而在专制王朝费用刚性增长的条件下,财政安排只能“量出制入”而不能“量入为出”。为克服胡征乱派之弊、减少税收中途流失和官吏层层贪污中饱,并税–除费–简化税则,就成为主流的改革思路。仅在明清两代,便搞过“征一法”、“一串铃”、“一条鞭”、“地丁合一”等等。其宗旨都是要求把从朝廷到基层的明暗正杂诸税(赋、役)“悉并为一条”,“一切总征之”。并同时下令不得再征他费,往往还给农民发放“易知由单”(法定税目表),允许农民照单纳税并拒纳所列税目以外的杂派。

   一般说来,上述改革大都可以在短期内使“向来丛弊为之一清”。然而它的中长期效果却无例外地与初衷相反。原因很简单:原来税种繁多时虽有官吏易于上下其手之弊,但这些税种包括了能够“巧立”的一切“名目”,也使后来者难以再出新花样。如今并而为一,诸名目尽失,恰好为后人新立名目创造了条件。时间稍移,人们“忘了”今天的“正税”已包含了以前的杂派,一旦“杂用”不足,便会重出加派。黄宗羲精辟地把它总结为“积累莫返之害”,他说:

   “唐初立租庸调之法,有田则有租,有户则有调,有身则有庸。租出谷,庸出绢,调出缯纩布麻, 杨炎变为两税,人无丁中,以贫富为差。虽租庸调之名浑然不见,其实并庸调而入于租也。相沿至宋,未尝减庸调于租内,而复敛丁身钱米。后世安之,谓两税,租也,丁身,庸调也,岂知其为重出之赋乎?使庸调之名不去,何至是耶!故杨炎之利于一时者少,而害于后世者大矣。有明两税,丁口而外有力差,有银差,盖十年而一值。嘉靖末行一条鞭法,通府州县十岁中,夏税、秋粮、存留、起运之额,均徭、里甲、土贡、雇募、加银之例,一条总征之。使一年而出者分为十年,及至所值之年一如余年,是银力二差又并入于两税也。未几而里甲之值年者,杂役仍复纷然。其后又安之,谓条鞭,两税也,杂役,值年之差也。岂知其为重出之差乎?使银差、力差之名不去,何至是耶!故条鞭之利于一时者少,而害于后世者大矣。万历间,旧饷五百万,其末年加新饷九百万,崇祯间又增练饷七百三十万,倪元璐为户部,合三饷为一,是新饷练饷又并入于两税也。至今日以为两税固然,岂知其所以亡天下者之在斯乎!使练饷、新饷之名不改,或者顾名而思义,未可知也。 嗟乎!税额之积累至此,民之得有其生者亦无几矣。”

   这意思是说:唐初的租庸调制度本来分为土地税(即“租”,征收谷物)、人头税(“庸”,征收绢)和户税(“调”,征收麻布)。晚唐杨炎改革为两税法,全都以贫富(即占有土地的多少)为标准来征收,虽然没有了户税和人头税的名目,其实这两项征收已经并入了土地税中。相沿至宋朝,一直没有从中减去户税和人头税,然而却在此之外重又开征新的人头税目(“丁身钱米”)。后人习以为常,认为“两税”只是土地税,“丁身”纔是户税和人头税,其实那是重复征收的。如果当初不把庸、调之名目取消,何至于此?所以杨炎的税制改革一时有小利,却给后世留下大害。到明代,在两税、丁口税之外,又征劳役(力差)和代役租(银差),本来是十年轮一次的。嘉靖末年改革为一条鞭法,把两税、丁口、差役和各项杂派全都归并到一起征收,原来每十年中轮值一年的差役负担,如今分摊到十年里征收了。这实际上是把银、力二差又归并到了两税中。但不久每到轮值之年,各种杂役又纷纷派了下来。后人习以为常,认为“条鞭”只是两税,而杂役则是该着轮流当差的,谁知道那也是重复征收的?如果当初不取消银差、力差的名目,何至于此?所以一条鞭法也是一时有小利,却给后世留下大害。到明末,朝廷又先后加派旧饷(辽饷)500万两,新饷(剿饷)900万两和练饷730万两。户部尚书倪元璐要改革,又把三饷归并为一,实际上是把这些杂派又并入了正税(“两税”)。如今(黄宗羲写作时的清初)人们以两税之征为理所当然,岂知其中包含的三饷加派正是导致明朝灭亡的原因之一!设若三饷之名目不改,人们或许还会顾其名思其义,知道这是税外的加派,以后再加不得了。天哪!这样每改革一次,负担就加重一层,老百姓还有生路吗?

   就这样,历史上每搞一次“并税”改制,就会催生出一次杂派高潮。现代有史学家把这“黄宗羲定律”用公式表示,即:

   两税法=租庸调+杂派

   王安石免役钱法=两税法+杂派

   =租庸调+杂派+杂派

   一条鞭法=王安石税法+杂派

   =两税法+杂派+杂派

   =租庸调+杂派+杂派+杂派

   倪元璐税法=一条鞭法+杂派

   =王安石税法+杂派+杂派

   =两税法+杂派+杂派+杂派

   =租庸调+杂派+杂派+杂派+杂派

   地丁合一=租庸调+杂派+杂派+杂派+杂派+杂派

   通式:bn=a+nx。式中bn为经过n次改制之后的新税额,a为原始税额,x为杂派,n为改制次数。显然,这是个累进的算术级数。

   正是出于对这一“定律”的恐惧,明清时的一些县志作者便在《赋役志》之类章节里把过去已经归并的各种杂派名目不厌其烦地列出,并告诫“后之好事者切勿轻言归并税则,以贻后患”。

   黄宗羲对这类改革的看法也许比我们今天的一些评论更为深刻。正如今天人们常说军机处之类措施“根本解决了相权问题”一样,人们往往也说地丁合一之类措施“根本解决了”力役或人丁负担等问题。但研究者很快发现早在宋代“摊丁入亩趋势已普遍出现”,钱物代役更是汉朝的“算赋”、晋代的户调、唐朝的丁庸和宋代的免役钱等多次实行过的。而清代的摊丁入亩也不过是明代一条鞭法的又一次重复,因而有“清代一条鞭法”之说。实际上,力役或人丁负担不久又在合并后的“地丁银”之外重复出现,到晚清、民国时,“地丁属地,差徭属人”又成了各地的常规。因此,“黄宗羲定律”实际上是专制王朝时代的又一个怪圈。

   从并税改制到又一次杂派高潮的“周期”,与所处王朝盛衰阶段有明显关系。王朝治世吏治相对清明时,这一周期较长,改制的积极效果也持续较久。王朝衰世吏治腐败,周期就会大为缩短。唐初租庸调并徭役为丁庸,维持了较长时间,但唐中晚期的两税法就衰败得非常之快。仅十年左右时间,弊端即已丛生。正如陆贽所说,两税本以大历以来农民负担最重的一年为标准,把大量临时杂派并入其中,而本来这些杂派财政如果好转是有可能减免的。如今并入常税,已是“采非法之权令以为经制,总无名之暴赋以立恒规”。然而很快,两税之外又出现了“急备、供军、折估、宣索、进奉”等等临时加派,成为经常的附加税。而且代役税已并入两税,很快又另有以召雇为名的征役,以和市为名的科配。陆贽认为这都是并税改制惹的祸。上引黄宗羲的话也表明,从一条鞭到倪元璐税改,并税引发新杂派潮的周期越来越快了。

   当然,以“黄宗羲定律”来完全否定并税式改革是不对的。在历史的局限下没有别的办法,这种改革至少可以起到头痛医头、脚痛医脚的一时之效,连这样的改革都不搞就真是因循守旧了。两税法、一条鞭历史上都算是成功的。史家往往把陆贽这样的人视为保守派(黄宗羲有“启蒙思想家”的大名,人们就不太说他),这也不能算错。关键的问题在于:并税式改革可以搞,但光有这样的改革是不够的。公民作为纳税人的权利如果长期受到忽视,如果他们总被视为“耕田奉上之草民”,那么任何单纯的“税改”都不能根本解决问题。

   1995–1997年间笔者在一些农村税改试点县已经看到那种“积累莫返之害”的苗头。而当时一位乡镇官员的话给我印像很深,他说:“并税改革的确好,过去那些统筹、摊派什么的,农民要就是不交,你还真没办法。如今一合并成皇粮国税,农民再不交那就是抗税了,我就好派出警察去抓人啦!”如果这样的想法成为实行“并税”的出发点,其危害可以想见。

   因此我认为,在其它改革(尤其是乡村民主、村民自治改革)不能配套的情况下,并税式改革是有一定风险的。即使从治标的角度讲,绝对量控制(定死征收的绝对额而多年不变,不搞什么“农民收入的百分之几”之类软性的相对指标,财政上厉行“量入为出”而杜绝“量出制入”)也比并税式改革更重要。能控制住绝对量,再用并税式改革来防止征收额流失纔有意义。

《中国经济时报》2000年11月03日

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