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就废除信访制度致全国人大、国务院的建议书

胡星斗(学者) 任华(律师)

   全国人大、国务院:

    中国的信访制度虽然在历史上起到了反映民情、化解矛盾的积极作用,现在的中国政府本着以人为本、权为民所用、群众利益无小事的理念也高度重视信访工作,新《信访条例》的颁布实行和大接访工作的开展也确实在局部形成了新的气象,但是,我们不得不指出,从总体上来说,中国的信访制度早已演变成为聚积怨恨、激化矛盾、制造动乱的温床,成为封建主义清官情结的祸国殃民的遮羞布,它悖离了建设社会主义法治国家的要求,客观上成为政权合法性、政治认同性流失的重要渠道,成千上万的访民成了它的牺牲品。如果现在不予以彻底废除,它将会产生十分严重的政治后果与社会后果;废除它,代之以法治解决渠道,将是国家之幸、人民之幸!

    一、信访制度与《宪法》相悖。

    《宪法》第5条规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量,各政党和各社会团体、企业、事业组织都必须遵守宪法法律。一切违反宪法和法律的行为,都必须予以追究”。《宪法》第四十一条规定:“中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利,对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理,任何人不得压制和打击报复。国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人有依照法律规定取得赔偿的权利”。

   可是,信访制度不与法治接轨,基本上不解决信访问题,也没有赋予解决访民问题的权力。所谓的信访专治,国家耗资巨大,而地方政府上报的信访解决率却大多为虚报,真正解决问题的只占千分之二,相反一些部门力图通过高压来达到息事宁人的目的。成千上万的冤民漂泊首都街巷,露宿马路桥洞,饥寒交迫,有的甚至被监控、关押、毒打、劳教、判刑。据任华律师近一年来的亲历调查,许多冤民被地方截访者打伤致残,有的女性冤民被截访者侮辱。特别是在国家信访局、全国人大信访接待口,信访人被警察、保安殴打的事情天天发生,触目惊心!而那些敷衍塞责、压案不办、贪赃枉法、欺骗中央、谎报实情的承办人、官员却高枕无忧!这种极不和谐的事实,竟然发生在人民共和国,发生在首都北京!

   胡锦涛主席提出了保障宪法权威、建设和谐社会的战略思想,我们认为,只有废除悖离宪法的信访制度,在民主与法治的轨道上解决问题,才能真正建设一个和谐中国。

   二、信访功能错位,“双向规范”形同虚设。

   现行信访制度作为一种正式制度具有两个方面的职能,一是政治参与,也就是公民通过信访给国家有关机关写信或走访反映民情社意,对国家机关和工作人员的工作提出批评或建议,即所谓的“民意上达”;二是权利救济,即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序,通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中,不仅各种诉求往往交错在一起,出现“信访问题综合症”,而且公民往往把信访看成是优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。信访制度具有了中国传统社会长期存在的强烈的“人治”色彩,它虽然作为一种民情上达、申冤维权的特殊通道,对社会起着安全阀、对老百姓起着宽慰剂的作用,但是必须看到的是,这种试图用行政救济替代司法救济的一个严重后果就是在客观上消解了现代社会治理的基础——国家司法机关的权威。

   而且,现行的信访制度存在着典型的官民之间权利失衡的问题。新《信访条例》关于信访人的合法权益及双向(上访者与政府部门)规范的相关规定,虽然写进去了,但在执行中仍然是一纸空文。在京上访人遭暴力截访的事天天可见,“单向规范”肆无忌惮——规范信访人的六种禁止性行为执行得货真价实,对导致信访事件的发生、造成严重后果的直接负责人和其他相关责任人员的行政或刑事责任追究的规定则形同虚设。这种表面上游戏规则的公平而实质上的不公平是官官相护的现行信访制度的必然结果。

   三、信访接待窗口的黑暗。

   尽管国家信访局、公安部等部门忍辱负重,在处理群众投诉、化解信访难题方面做了大量的有益工作,但受制于体制,其成效甚微。

   问题还不在于成效小,而在于基本不解决问题的信访给笃信政府、满怀希望的弱势群众反而造成了巨大的伤害。

   据胡星斗的长期观察和任华律师近一年的实地调查:在国家信访局、全国人大常委会办公厅信访接待口,在最高人民法院、最高人民检察院、公安部等信访接待窗口,上访人员经常遭遇接待人员粗暴训斥、辱骂甚至殴打,特别是在有的接待口,每天从凌晨3点就排成长长的队伍,上访人员不但忍受着饥寒,还时常遭到地方政府“劫访”人员的盘问和暴力袭击,有的还遭到警察和保安的殴打。在交表窗口,堂而皇之地坐着地方劫访者,他们对着上访人狞笑着、吼叫着,使人心惊胆战和灵魂的灼痛。更有甚者,一些地方政府用重金买通窗口接待人员,使上访人员领不到表,交不上表,接待不了。即使接待了,接待者却是省市驻京人员。在有的接待口,接待人员全部是地方驻京人员;在接待大厅,每天人头挤挤,大家都在等待叫名“接待”,可是有的上访者等了两个月也没有叫到名字。即使叫到名字,案件几乎全部往下推。上访人员只要与对方论理或者多说几句,警察马上过来将其拖出门外,稍有抵抗,便会被拳打脚踢。访民被当作敌人,其恶毒和残暴已经到了丧尽天良的地步(我们认为,中国的警察绝大多数是好的,作恶的是坏的信访制度)。愤怒而绝望的上访公民,有的在接待口割腕自杀、服毒自尽、撞墙毙命,更多的人走上街头,对社会稳定构成了威胁。

   一些地方政府把冤民当作敌人,进行打击和拘捕,已经产生了十分严重的政治后果。其一是,信访已经成为有效的社会动员的方式,导致集体行动的增加,一些上访人员云集到外国大使馆门前请愿,寻求世界的同情和支持。其二是,政治激进主义在信访者中产生并获得迅速繁殖的社会土壤。

   2006年2月,“信访洪峰”又来了。面对行政和司法违宪侵权、政治与司法腐败造成的堆积如山的冤假错案,仅靠信访程序游戏、司法文字游戏的玩弄,我们能够应对吗?

   四、民主与法治是解决信访问题的根本出路。

   建立法治国家、法治政府,是以胡锦涛为代表的新一代领导人的庄严誓言,它鼓舞了千百万中华儿女为之奋斗终生。中国现在已经到了将信访纳入法治轨道,结束告御状、寻找包青天的封建、人治历史的时候了。

   我们建议在全国人大常委会设立冤案申诉局,在各省区直辖市、市、县设立垂直管理的冤案申诉分局,负责对信访问题的法制化统筹监督与处理,另外设立对人大冤案申诉局负责的申诉专员制度,专事听案、调查,向检察院举报。各地冤案申诉分局的任务,一是接待上访人员,建立档案,将案件分类提交到一府两院处理,为中央政府和地方政府、部门提供信息动态服务。二是督促行政复议,对复议结果不满的,指导申诉者异地起诉。三是派出申诉专员倾听民情,独立调查。四是代表人大,全面监督一府两院对申诉的处理过程和处理结果。

   申诉人员必须先到县(区)级冤案申诉分局申诉,对结果不满意的,然后可逐级到市、省申诉。实行三级终结制,北京的冤案申诉局不直接接待申诉,只负责宏观管理和监督,这样可避免大量的上访人员拥入北京。各级冤案申诉分局即是北京总局驻地方的代表,其财政开支由中央财政统筹解决,人事任免等权力悉归北京的冤案申诉局,地方政府不得插手,各级申诉分局的一把手由北京下派或省级人大下派,锻炼若干年后可以调回原地。县、市、省三级冤案申诉分局负责将案件提交到地方相关的部门解决,该行政复议的行政复议,地方部门不得拒绝复议;该起诉的起诉,曾经起诉并且对诉讼结果不满意的,冤案申诉分局负责指定异地重新起诉的地点,实行二审终审制。案子只能重新起诉一次,申诉者可选择到县或市或省的申诉局所指定的法院起诉。如此,重新起诉的人太多,怎么办?可由申诉局组成独立的初评委员会裁决:确实可能有冤情的,才予以受理;对于明显胡搅蛮缠者,告知他最可能的结果,由诉讼费用发挥限制的作用。如果有少数人对异地重新诉讼的结果仍然不满意并且继续申诉滋事的,则可以认定其为“精神障碍者”、“闹事者”,该治安处罚的处罚,该判刑的依法判刑。

   建议制定《冤案申诉法》,规范冤案申诉局与政府、司法部门的关系。冤案申诉局不得代替政府进行行政复议,也不得代替检察院批捕、法院判刑,而只是提供独立调查的信息,指定异地起诉的地点,监督复议和诉讼的过程,建议处罚措施。对于冤案申诉局的独立调查结果,政府、检察院、法院必须充分尊重,假如地方一府两院存在着行政不作为、徇私枉法等行为,各级冤案申诉局有权向人大提交报告,反映事实,提出责任追究的建议,包括弹劾官员,追究刑事责任。

   冤案申诉局建立后,国家信访局和各级政府、各个部门的信访机构全部撤消。对原有的信访工作人员进行法制培训后,转岗至人大冤案申诉局,或者充实到地方法制办、法院。

   冤案申诉局会不会成为又一个信访局?我们认为不会,第一,冤案申诉局隶属于人大,财政上、组织上独立于各级政府,保证了它的自主性和公正性;第二,冤案申诉局有调查权、指定受理权、监督问责权,这符合人大的职能和改革方向,有利于强化人大的作用。而且,冤案申诉局的优点在于,避免了大量的上访人员进入北京;冤案申诉局既不像信访局那样没有权力,也不是准司法机构或司法替代机关,案子最终还是要由复议和司法的法治程序来解决,只不过,它强化了独立性和责任追究。

   除了建立冤案申诉局之外,我们认为,还必须进行其他方面的整体改革。一、将申诉案件上网,公诸民意,加强人民群众的监督。二、公布人大代表、申诉专员的联系方式。三、保证行政复议独立性、公开性,将一些抽象行为、内部行为、国家行为纳入复议受理的范围。四、撤消审判委员会,保证审判的独立性;从以侦查为中心转移到以审判为中心。五、实行无罪推定制度,对嫌犯进行讯问必须进行全程录象或者有律师在场;进一步确立司法回避制度、错案冤案追究制度,严厉惩处徇私枉法、打击报复的行为。六、改变司法鉴定之自侦自鉴、自检自鉴、自审自鉴的体制。七、完善法律援助制度,改革国家赔偿制度,提高赔偿的兑现率和赔偿标准,进行精神赔偿。八、建立现代民意表达机制和现代新闻制度,鼓励媒体更多地履行舆论监督的职责。九、加强基层民主建设,完善财务公开、行政公开等制度,发挥工会、协会、非政府组织等公民团体在代表社群、调解纠纷、监督政府中的作用,建立广泛的民众利益表达组织。十、在全国人大设立违宪审查委员会,废除违宪、违反上位法的诸多部门性地方性法规,废除劳动教养等严重侵害广大申诉者权利的不合宪不合法的制度。

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