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胡平作品选编
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中国宜采用内阁制--论未来民主中国的制度选择

我这篇文章涉及到一个很实在的重要问题,同时也作出了初步的分析论证。我希望能有更多的学者对此类问题表示关注。

   一、问题的提出

   在中国的今日就来讨论未来民主中国宜采用何种制度形式,似乎言之过早。以为现实政治的演变可以按照事先拟定的理想蓝图依计而行,未免也有迂腐之嫌。其实不然。且不说未雨绸缪总胜过临阵磨枪。更重要的是,一旦" 行动" 成为可能," 热情" 便会急速上升," 理性" 的声音就很难再听得入耳。这与其说是行动者做事不讲理性,不如说是行动者做事只能凭借那些他们事先就熟知的理念。此其一。

   第二,面临重大的现实选择,特殊利益的考虑往往会压倒普遍利益的考虑。这两点都说明了除非我们提前对有关问题展开深入讨论,从而尽可能地获得某种共识,否则我们很难指望一种正确的观念会在未来的事变中自然而然地占据上风。不错,在先进国家中,制度的确立是多种因素交互作用的结果,其中,观念的作用是有限的。但是对后进国家而言情况则有所不同。一般来说," 思想先行" 恐怕是后进国家建立民主制度的一个共同特点。当然,历史不能定做。其间免不了要随机应变、因势利导。但倘若我们心中无数,如何去变?如何去导?深入的理论研讨正是我们应该做、能够做、也必须做的事。一言以蔽之,对未来民主中国的制度选择展开认真的讨论,在此基础上形成共同认识,此其时也,此其地也。

   二、总统制与内阁制

   根据权力的分立与制衡原则,民主制度包括两种类型:总统制与内阁制。在总统制下,总统和国会均由全民直接选举产生。国会不得要求总统对其负政治责任,反之,总统也不能解散国会。总统一身兼任国家元首与行政首脑。在内阁制(又称议会制)下,国会由直接选举产生。行政首脑(总理或首相)由国家元首任命,并需有国会中多数的支持--事实上,行政首脑常常是由国会中多数派领袖出任,国家元首仅行使形式上的同意权。总理(或首相)需对国会负责。国会有权否定政府。相反地,总理也有权解散国会重新大选。美国是实行总统制。英国、德国、日本、印度等国采用内阁制。法国的第五共和是一种混合制,又叫双首长制。有关总统制、内阁制以及混合制的具体内容,各种相关教科书和百科全书中都有详细的说明。我这里只是略加介绍而已。

   三、总统制与内阁制的一般性比较

   一般来说,内阁制比总统制更为优越。理由如下:总统制下的总统选举更具有" 成王败寇" 的性质。

   在总统制下,总统由全民直接产生,总统享有很大的个人权力。因此,毫不奇怪,在实行总统制的国家中,总统选举就成了最重要的事情。在总统选举中只有一个唯一的胜利者。胜者全胜,输者全输,比分大小对最终结果不具意义。这就使得总统选举过程变得很激烈,很紧张,因而比较容易引发暴力冲突等非常现象。内阁制则不然。内阁制下的胜利者不是集中在单独的一个人身上,而是由众多的当选者共同享有。固然,在内阁制下,只有赢得多数议席的党派才可能组成政府掌握实权,但执政党的胜利本身就是一批人的胜利而非仅仅一个人的胜利。更何况,为了政府的有效运作,多数党还常常需要和少数党建立某种联盟。因而对少数派议员来说,首先他们会把当选视为一种胜利,其次他们又会对在国会中发挥较大的作用寄予更多的期望。这就会减缓竞争中的尖锐性,并使其结果更为公平。

   议员是分区直选产生,因而较易进行。总统制里的总统须由全国直选,因而选举的成本更高。国家越大,选举的难易程度、成本高低的问题就越明显。诚然,在实行总统制的大国,总统选举大都采用间接的方式即选举团的方式。如美国(法国的第五共和先是采用选举团制,后又改为全民直选)。但是在美国,选民投票选举选举团时,实际上预先就知道了选举人将选谁为总统。这就是说,尽管选举活动可以分区进行,但总统竞选者的竞选活动总是在全国范围内进行的,因此其兴师动众、旷日持久就是势在难免(假如选举团在事前并不明确他们将选谁当总统,那么他们选出的总统恐怕又和把他们选出来的选民的意见产生差别,因而总统的合法性权威又会打折扣)。

   在现代社会中,总统竞选者必须要广泛地利用大众媒体。这就需要强大的财力后盾。在美国,两大党之外的总统竞选人一向少有当选的希望,部分原因即在于此。倘若没有占优势的一两个大党而是多党林立,大众媒体如何能同时为各个竞选者服务也是一个很大的困难。再说,过分地倚重电视一类工具,常常会使选民们偏重于竞选者的外部形象忽视竞选者的政治理念,这也不利于选出更优秀的治国人才。反之,在内阁制的选举中,成本既低,效果通常也更好。因为选区小,选民对竞选者的了解可望更深入一些。作为单独的个人,一个竞选者或许容易凭借外表造成的形象优势战胜对方;但作为一个党派,如果要使其当选率高过对方,政治理念的因素就必然要占更大的份量了。上次波兰总统大选,那个哗众取宠的新出茅庐的侨民富商,竟然在得票率上超过了老练踏实的前总理马佐耶维斯基;而在后来的国会选举中,以马氏为首的民主联盟依然保持了在国会中第一大党的地位。可见,对于同样的选民,尤其是对于民主政治经验不足的选民," 团体赛" 和" 单打" 的后果可以是有很大差别的。前者的成功率一般要更高一些。

   由于总统制中的总统个人握有相当大的权力,但总统只需有相对多数选票即可当选。因此,在总统制下更容易出现权力与选票的不对称。当年南朝鲜的卢泰愚只获得三分之一的选票就当选为总统即为一例。而内阁制中的政府必须是国会中占有过半数席位的政党或政党联盟才能组成,因此其权力基础常常更为稳固。

   因为只有总统制下的总统才是由全国直选产生的,所以当选的总统个人很容易以为唯有自己才代表了国家、代表了全国人民、代表了普遍利益或全局利益,而别人都只是代表各自的选区、只是代表了一部分人只是代表了特殊利益或局部利益。有了这种心理上的假定,总统很容易自以为是、固执已见。内阁制下的总理则不同。总理清楚地知道,作为一位议员,他和所有其他议员一样,都仅仅是所在选区选民的代表;而作为执政党的领袖,那是同僚们推举的结果。他虽然身为总理,却并非由于他本来就已经是全局利益的唯一代表。因此,他会更注意听取别人的不同意见,协调各方面的不同要求,对于反对者也就不会更不耐烦。当然,论者可以争辩说,总统制的优点之一恰恰在于,总统必须得到全国性的支持才能当选,这就要求总统竞选人必须具有全局眼光。但问题在于一个总统只需相对多数票即可当选,因此他未必总是更好地体现了全局利益,而总统的职位又很容易使他产生唯有自己才代表全局的自我感觉,到头来刚愎自用的总统倒更容易做出实际上有背于全局利益的决策。反而不象内阁制下的总理,由于深知自己只是来自一党一派,从而存在更大的包容态度和协调意识,常常倒会做得更好一些。

   在总统制下,政治有可能陷入僵局。在甲党的人当总统、乙党的人控制国会时,此种僵局尤其可能。

   我们知道,在总统制下,国会管立法,总统管行政。彼此独立,各有专责。但事实上,双方的权力有很多交叉之处。一方面,总统参与立法(包括对国会通过法案行使否决权),另一方面,国会介入行政(例如批准总统委派的高级官员)。还有一些事情,既可以用法案的形式通过于国会,又可以用行政命令的形式发自于总统。因此,在这些问题上都可能出现对抗和僵持。反之,内阁制中的总理一般都产生于国会中的多数党,彼此的关系较容易协调,故而在实际运作时常常会更顺利。

   在内阁制下,执政党可以通过党内运作更换总理,国会可以通过投不信任票更换内阁,总理也有权解散国会。所以在面临危机时,内阁制比较容易采用合法方式予以解决。总统制则不同。在总统制下,总统一经选出,便没有一种合法的方式可以更换(弹劾一般针对总统违法而难以针对总统的政策性错误)。同时,总统也无权解散国会。因此总统制一旦出现僵局或出现危机,就更容易诱发反体制的行为(暗杀或改变)。

   总统制一般都设有副总统一职。副总统通常规定为在总统死亡或因故不能理事时接任总统或代行总统职责。假如正、副总统是分开选举产生的,则彼此间的政见很可能差别较大。即使是搭档选举,总统也常常是著眼于拉选票而不是著眼于政见的高度一致性去挑选副手。这样一来,当副总统继任总统或代行总统职责时,就比较容易导致政治的不连续性。内阁制中的执政党相对稳定,所以更容易保持政治上的连续性。

   总统制的又一个弱点是:合适的总统人选相当难得。总统一身而兼二任--既是国家元首又是政府首脑,这两种角色所需要的品质有很大不同。一个兼备这两种品质者显然要比一个具有其中某一种品质者更为罕见。国家元首是一国的象征,他需要履行一系列礼仪性的功能。因此对于国家元首而言,形象问题就变得十分重要。国家元首需要有广泛的亲和力,这就是说,他需要在各种不同政治见解的人们之中都有较好的人缘。政府首脑则不同。政府首脑须对重大政治问题作出及时而正确的决断。政府首脑必备的品质应是深刻的政治理念和优秀的政治判断力。一个好的政府首脑未必具有十分优越或十分超脱的个人形象,更不一定具有最广泛的人缘。更何况搞行政工作本身就容易得罪人,所以,国家元首所需要的品质特性,和政府首脑所需要的品质特性不仅不相同,有些还是相互矛盾的。因此,与其要一个人同时兼任这两种角色,就不如让不同的两个人分别扮演。

   按照有些历史学家的看法,在美国两百年的历史上,能够一身而扮演好国家元首与政府首脑这两种角色的总统,也只有华盛顿、杰佛逊等寥寥数人。其它大多数总统不是此长彼短就是此短彼长,总不能令人满意。而在内阁制下,这两种角色分别有两个人承担,效果一般就好多了。

   总统制下的总统,一方面需要履行礼仪性功能,另一方面又是由全国直选产生。这两条加在一起,其结果便是,那些在外部形象上占优势的人往往更容易当选,而这种人的实际治国才能却未见得十分出色。内阁制里的总理则是经由两道选举产生的:首先,他需要在本选区内被当选为议员,然后他又通过国会内部、主要是本党同僚的推选而成为总理。前一道选举证明了他有民意的支持,后一道选举证明了他有同行的器重。这就能较好地综合了一般常识和专业知识,所以更容易产生出优秀的治国人才。

   早在古希腊时代,苏格拉底就提出过这样的问题:既然我们生病要找医生,买鞋要找鞋匠,也就是要听从专家权威;为什么在政治上偏偏要去顺从民意、听普通老百姓的?一般的回答是,政治既是众人之事,理当由众人参与。此其一。第二,政治关系到每个人的切身利害,而唯有穿鞋子的人才最知道鞋子合脚不合脚。这就从人格尊严和民众利害两种角度为民主选举作了辩护。但这种辩护仍然未能解决好专业知识与普通常识之间的矛盾。问题在于,普通人只能根据政策实施的后果去判定政策的优劣,就好象我们只有把鞋子买回穿上后才知道它合不合脚,只有把西瓜切开吃掉后才知道它甜不甜;而选举却意味著要你在政策实施之前就进行抉择,那就好比是要你不把鞋穿上脚、仅仅凭著在橱窗打量几眼便要确定它合适不合适;或者好比是要你不切开尝而只是用眼睛看一看、用手拍一拍便要判断西瓜甜不甜。由此可见,经验、专业知识还是十分重要的。内阁制下的总理选举既是结合了一般民众和政治专门家(议员)的两种意见,所以它有利于让更合适的人才担当重任。

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